中国当代城乡土地收益分配问题研究

分类号密级UDC编号10736硕士学位论文我国当代城乡土地收益分配问题研究——基于马克思地租理论的分析研究生姓名：指导教师姓名、职称：专业名称：马克思主义基本原理研究方向：社会主义市场经济理论与实践二○一三年五月 China'seconomictransitionperiodoflandincomedistributionproblemresearch——BasedontheanalysisofMarx'slandrenttheoryLixiaojun 目录摘要..........................................................IAbstract.......................................................II导论...........................................................1一、研究背景.....................................1（一）实践背景.................................................1（二）理论背景及研究意义.......................................2二、研究目的与方法................................3（一）研究目的.................................................3（二）研究方法.................................................4三、研究的主要内容及技术路线.........................4四、研究的主要创新点...............................5（一）本文可能的创新之处.......................................5（二）论文不足之处.............................................5第一章马克思地租理论及其实践价值................................6一、马克思地租理论的思想理论来源......................6（一）古典政治经济学家的地租理论...............................6（二）马克思对古典经济学地租理论的扬弃.........................9二、马克思地租理论的基本内容........................13（一）级差地租产生的原因及条件................................13（二）绝对地租产生的原因及条件................................14（三）垄断地租产生的原因及条件................................15（四）马克思土地价格理论......................................15三、马克思地租理论的实践价值........................15（一）马克思地租理论的一般适用性..............................15（二）级差地租理论在我国的应用................................16 （三）绝对地租理论在我国的应用................................17四、小结.....................................................17第二章我国土地使用制度的变迁与创新.............................19一、制度变迁与创新的一般理论.................................19二、建国后我国农村土地制度的变迁与创新.......................19（一）土地改革................................................20（二）人民公社化运动..........................................20（三）家庭承包经营责任制......................................21（四）农村承包地流转..........................................22三、我国城市土地制度的变迁与创新.............................23（一）改革开放以来城市土地制度变迁............................24（二）城市土地制度创新........................................25第三章我国经济转型期土地收益分配的实现.........................26一、农地流转收益分配.........................................26（一）农地流转中的土地收益分配现状............................26（二）农地流转中土地收益分配存在的问题........................27二、农地征收中的土地收益分配.................................29（一）集体分配的土地收益.....................................29（二）农民参与分配的土地收益..................................30（三）获益农民的利益保障......................................31三、城市土地收益来源及分配机制...............................31（一）城市土地收益的来源......................................31（二）城市土地价格的特点......................................33四、城市土地收益分配的实现...................................34（一）城市土地利益分配的实践基础..............................34（二）我国城市土地收益分配中存在的问题........................38第四章完善我国土地收益分配制度的基本路径.........................42一、加强农村土地流转监管力度，切实保障农民利益...............42 二、建立土地流转评估服务中介，有序引导农民增加非农收入.......47三、增加耕地质量管理的有效投入，建立健全耕地质量管理激励机制.48四、完善城市公共财政制度，以多种形式反哺失地农民.............49五、重新界定城市基准地价构成，明确计算土地增值收益...........50六、改革土地利用制度，实现城郊土地价值的最大化...............51七、调整土地税收体系，完善土地增值税，加征土地资产税.........52结束语..........................................................54参考文献........................................................IV后记..........................................................VIII 摘要当前，我国处在经济转型的关键时期，快速城市化进程中出现了农地流转、农地征收、征用等关乎农民利益的问题，同时城市土地使用制度变革和城市土地价格呈现不可逆转的不断增长趋势。近年来，失地农民上访、城市房屋拆迁维权、开发商囤地占地等事件，严重地影响了社会稳定和经济发展。在体制转轨、社会转型、利益调整的过程中，如果不能正确处理好土地利益分配问题，就会影响工业化、城市化的正常进行和社会的和谐稳定。因此，如何完善农地流转、征收、征用中的利益分配和利益协调机制；科学分析城市化过程中土地增值的形成机制、空间机制，是促进我国土地市场发展、实现土地收益合理分配的客观要求，具有深刻的实践指导意义。土地收益具有使物流、人流、资金流向增值较多、较快的城市和地区聚集的作用，这种资源高度聚集又反过来促进该地区经济的快速发展，同时土地收益也具有促进土地集约利用的作用。然而，关于中国城市化进程中土地的收益问题，长期以来，由于政策法规滞后，农民受传统文化影响，法律意识不强，一直没能得到合理解决，如缺资金、缺服务、缺保障等。同时，由于历史和现实的原因，土地的收益分配在具体实践中还存在很多问题。本文在马克思主义地租理论指导下，借鉴国内外学术界对土地收益的研究成果，又适当配以政治、文化、社会、人口等方面的分析，采用实证分析与规范分析相结合、定性分析与定量分析相结合、广泛查阅文献资料与实地调研访问相结合的方法从全方位、全视角即微观、中观和宏观的视角，从我国土收益分配的现状出发，探索完善我国土地收益分配的思路与对策，以期为正在进行或即将进行的土地收益分配提供可靠的理论依据和政策建议。关键词:土地收益分配现状与问题原因与对策I AbstractChinaisinacriticalperiodofeconomicrestructuring,rapidurbanization,thecirculationofagriculturalland,agriculturallandexpropriationandrequisitionrelatingtotheinterestsoffarmers,urbanlandusesystemchangeandurbanlandpricesshowirreversiblegrowingtrend.Inrecentyears,moreandmoreacrossthecountrylandlesspeasantspetition,complain,complaintsandmediarightsprotest,andlocalgovernments,andtheeventofhead-oncollisionbetweenthedevelopers,hasseriouslyaffectedthesocialstabilityandeconomicdevelopment.Theprocessofinstitutionaltransformation,socialtransformation,adjustmentofinterests,ifyoucannotcorrectlyhandleleviedonagriculturallandtotheproblemofthedistributionofbenefits,theindustrializeddifficult,hardforurbanization,thereisnoguaranteeofsocialstability.Therefore,howtoimprovethecirculationofagriculturalland,expropriation,requisitiondistributionofbenefitsandinterestsofthecoordinationmechanism;scientificanalysisofthemechanismoftheformationmechanismofthelandvalue-addedintheprocessofurbanization,spacetopromotethedevelopmentoftheurbanlandmarket,toachievetheobjectiveofarationalallocationofurbanlandrevenuerequirements,hasprofoundpracticalsignificance.Thelandrevenuelogistics,flow,capitalflowtomorevalue-added,thefastercitiesandregionsgathered,thishighdegreeofaggregationofresourcesinturn,promotetheregion'srapideconomicdevelopment,landrevenuealsohastopromotetheintensiveuseoflandeffect.However,therevenueonthelandintheurbanizationprocessinChina,foralongtime,duetothepoliciesandregulationslag,farmersaffectedbytheinfluenceoftraditionalculture,awarenessofthelawisnotstrong,havenotbeenabletogetareasonablesolution,suchaslackoffunds,lackofservices,lackofsecurity.Atthesametime,duetohistoricalandpracticalreasons,thedistributionofproceedsfromthelandInpracticetherearestillmanyproblems.Inthispaper,undertheguidanceoftheMarxisttheoryofrent,learnfromdomesticandforeignacademicresearchofthelandrevenue,appropriatetogetherwiththepolitical,cultural,social,demographicanalysis,empiricalanalysisandnormativeanalysis,qualitativeanalysisandquantitativeanalysisofthecombination,widelyaccessibleII methodofcombiningliteratureandfieldresearchvisitfromtheround,thewholeperspectiveofmicro-,mesoandmacroperspective,thedeparturefromthestatusquoofourterritoryandtheDistributionofIncome,exploreideastoimprovetheallocationoflandrevenueinChinameasuresofongoingorupcominglandrevenueallocationtoprovidereliabletheoreticalbasisandpolicyrecommendations.Keywords：DistributionoflandrevenueCurrentSituationandProblemsCausesandCountermeasuresIII 导论一、研究背景（一）实践背景我国正处于城市化快速发展阶段(1992年以来)，城市作为区域经济社会发展的中心地位和作用得到空前重视，城市化和城市发展空前活跃。然而，随着城市人口规模不断增加，就必然引起用地规模不断扩大，进而，地价增值，房价上涨。同时，农地流转、征收、征用等也是一个利益重新分配、社会资源重新配置的过程。转型时期，各种社会矛盾凸现，如：失地农民上访、城市房屋拆迁维权、开发商囤地占地等事件，严重地影响了社会稳定和经济发展。在体制转轨、社会转型、利益调整的过程中，如果不能正确处理好土地收益分配问题，就会影响工业化、城市化的正常进行和社会的和谐稳定。因此，如何完善土地收益分配机制，是当前一个紧迫关注和研究的课题。当前，中国迈进了“全面建成小康社会”的新时期。党的十大八大提出“要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工①促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。”如何在科学发展观的指导下，打破城乡二元结构体系，构建和谐的新型城乡土地收益分配机制，使城乡居民共建共享现代文明成果，已经引起地方政府和中央的高度重视。分析和研究马克思主义经典文献中蕴含的地租理论精华，对于转型时期我国建设城乡土地收益分配机制具有重要的时代价值。①胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告1 随着土地使用制度的变革，土地市场体系也不断完善。在这个过程中土地价值逐步得到显现，土地价格体系逐渐形成。然而，在土地使用制度变革的过程中，存在一些突出的问题：农村土地流转缺乏中介服务和制度保障；城市土地价格呈现不可逆转的不断增长趋势。因此科学分析城市化过程中农村土地流转机制、城市土地增值的形成机制，是实现土地市场的健康发展和土地资源合理利用及探索土地收益合理分配途径的客观要求，具有深刻的实践指导意义。（二）理论背景及研究意义关于中国城市化进程中土地的收益问题，长期以来，国内学术界进行了争论。这是马克思经济理论中一个重要的问题，也是社会主义经济建设中的一个重要实际问题。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，迫切需要从理论与实际的结合上给以明确的回答。伴随着经济发展、城市的扩张、“民工潮”的出现，我国农村土地“撂荒”、土地经营粗放等现象严重，造成农村规模经营难以形成，农村生产效率低下。我国《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有以外，属于集体所有；宅基地和自留地及丘陵地也归集体所有，任何组织和个人不得侵占、买卖或以其他形式非法转让土地。”自1987年，深圳市出现国有土地使用权拍卖第一案，到2008年12月重庆农村土地交易所正式成立，我国在土地制度改革、提高土地使用效率、保障农民的土地权益等方面不断探索。目前，土地主体产权界定的不清晰、土地流转机制的不健全、征用补偿机制的不完善、土地市场不成熟仍是我国现有土地制度的重要缺陷。改革开放以来，我国的城市土地突破了传统的单一划拨土地无偿使用的方式，逐步确立起以市场手段配置土地资源的新模式。即把城市土地作为特殊商品，使其实现有偿、有期限、有流动性的使用，而城市土地的有偿使用则成为其基本核心。现有的土地收益理论研究尚处于理论概念界定和机制探讨阶段，较为分散而不系统，且大多是从农地流转和城市土地增值的单维度进行研究，探究城乡一体化土地利用和土地收益分配的几乎没有或较少涉及。因此，可以认为城市化过程中土地收益分配的研究是对土地价值理论的探索和发展。土地收益具有使物流、人流、资金流向增值较多、较快的城市和地区聚集的作用，这种资源高度聚集又反过来促进该地区经济的快速发展，同时土地收益也具有促进土地集约利用的作2 用。地价提高必然会促使人们对土地的集约利用，在有限的单位土地面积上进行集约化经营提高土地容积率，实现单位土地面积的收益最大化。针对转型时期我国土收益分配中存在的问题，本文拟在我国现行土地所有权制度基础上，运用马克思地租理论，探讨土地收益分配机制，以期在土地所有者、经营者和使用者之间找到一个利益平衡点，实现土地收益的恰当合理分配。二、研究目的与方法（一）研究目的本文的研究目的，是在马克思主义地租理论指导下，借鉴国内外学术界对土地收益的研究成果，从我国土地收益的现状出发，探索完善我国土地收益分配的思路与对策，着力解决下述问题:1.在研究和总结我国土地制度变迁相关理论的基础上，全面分析城市化过程对土地收益的影响，试图探索城市化过程中土地收益分配形成机制、土地收益空间互动机制。从而对城市化和土地收益理论进行有益的探索，并对实践发挥一定的指导意义。2.探索农地流转与土地增值收益的合理运作模式，根据现代产权制度的要求，明确界定集体土地所有权主体，提出构建农地征收、征用与流转市场的框架和征储结合、征供分离的市场运行机制，按照现代市场经济的要求，形成合理的农地征收、征用与流转价格，保障农民在土地收益中的经济利益。3.厘清国家、集体、个人对土地所有权关系，完善城市土地收益分配制度。由于我国土地供应的垄断，使得在分析我国土地市场的供求关系时不仅要考虑到供给的特殊性，更要对需求进行分析，因为人口向城市聚集，土地需求者的增多会直接导致土地资源短缺。城市土地市场的发展必须依赖其内部结构的完善，关系到国有土地资产的运营效率。政府应当在控制用地总量、理顺市场秩序的前提下，以土地使用权招标、拍卖方式为基础，积极拓展新的有偿使用方式，实现国有土地资产的高效运营和土地收益的合理分配。4.规范和完善土地收益分配运作机制，使土地真正集约高效利用。当前我国土地使用权的转让比较活跃，但规范不足，只有规范土地收益分配行为，才能保证土地收益的稳定与安全运行。政府应当在理顺土地产权关系的前提下，严格区分出让土地使用权的流转和划拨土地使用权的流转，加强对土地隐形收益的治3 理，规范土地使用权的再流转行为。（二）研究方法1.理论探索与实证研究相结合。在剖析城市化过程中农村土地流转价格和城市土地价值增值理论的基础上，参考国内外关于土地收益的相关实践和研究成果，对城市化过程中土地收益分配进行理论探索。2.理论与实践研究相结合。将马克思地租理论和我国现行土地收益分配制度结合起来研究，探讨其内在规律性。3.基础学科理论运用与借鉴引用相结合。除运用土地经济学关于城市化过程的理论外，还将借鉴和引用产权经济学、制度经济学、城市经济学等学科的的理论以及土地评估理论与方法。三、研究的主要内容及技术路线本文的主要内容有以下几个方面：第一部分对土地收益的理论基础进行归纳和总结，对前人研究的理论进行诠释。包括：地租理论、土地收益理论、土地供求理论、产权理论和地价理论。第二部分通过分析我国土地制度动态演变规律，揭示出我国城市化发展过程中土地收益的特征，以及城市化扩张过程中土地利用模式，并将土地收益理论引入到城市化发展的各阶段中进行分析，探讨在城市化过程中的投资、用途转变、需求拉动、政策法规引导、技术进步等土地收益分配的形成机制，全面分析了城市化快速进程对土地价格的影响因素，并揭示出城市化过程中土地收益分配存在的问题。第三部分为城市化过程中土地收益分配机制的理论探索，包括农村土地流转机制的分析，阐明土地使用权出让的性质以及进入初级市场流转的土地使用权所包含的具体权能；在城市土地价格的影响机制和城市土地增值形成机制分析的基础上，提出我国土地收益分配的目标模式，并揭示其运行特征；在对现行土地收益运行机制分析的基础上，提出构建新的土地收益分配机制的构想。第四部分试图探索相关的政策建议。在对土地收益分配机制加以分析的基础上，通过对农地流转、征收、征用和城市土地增值的分析得出国家对土地调控利益层面上的平衡政策；对比之前土地收益分配关系，提出城市化过程土地收益分配的合理建议。4 四、研究的主要创新点（一）本文可能的创新之处1.在土地收益分配机制上，理论上尚无共识，实践上处于探索阶段。本文在马克思地租理论、土地收益理论和土地增值理论基础上，构建了新模式，理论上有据可循，操作中行之有效，具有重要的理论和实践意义。2.我国土地收益分配，涉及经济、政治和社会的方方面面，牵一发而动全身，而且土地流转市场化是一项社会性系统工程。因此，本文从全方位、全视角即微观、中观和宏观的视角考察土地收益分配机制，即：微观市场机制、中观促进机制和宏观调控机制，而以往对土地收益分配的考察多从局部视角、单维度进行研究和探讨，缺乏全方位、全视角研究，因此本文的研究视角有所创新。3.本文以城乡土地流转市场化分配机制(微观市场机制、中观促进机制、宏观调控机制)、分配效率、分配过程、分配困境和分配措施为主要研究内容，以城乡土地流转市场化作为研究对象，进行了深入系统的剖析和探讨。4.在推进我国土地制度改革的思路与对策中，提出了建立健全农村土地流转价格机制和城市土地收益分配机制以及建立规避土地流失风险机制，这些对策建议具有前瞻性、时效性和针对性，能为正在进行或即将进行的土地市场化提供可靠的决策依据和参考作用。（二）论文不足之处1.由于对土地收益分配制度的系统性研究鲜见，实践中又处在不断地探索与发展中，本文的研究只能起到抛砖引玉的作用，很多领域与问题得本人今后去研究和探讨，如关于土地流转收益分配模式与方案问题，农村承包地流转市场及其竞争模型构建问题，政府与市场的边界厘定问题，归范地方政府的角色地位问题，规避土地流转市场化风险问题。2.由于我认识和水平的局限，在体现全面性和深刻性上还有许多不足，不能用现有的理论得心应手地解决实际问题，这方面缺乏扎实的理论基础和知识积淀，这就要求我在以后的研究中不但要注重实际调查研究，更要加大理论学习的力度，以增加研究的厚重感。5 第一章马克思地租理论及其实践价值在我国经济转型过程中，城市化是我们目前所面对的重要问题之一。与之相伴的是土地利益的合理分配问题。土地是城市化的承载体，作为稀缺的自然资源必然有其特殊的价值，按照马克思主义地租理论的观点：土地的价值取决于一段时期内土地使用所带来的收益；一切形式的地租都是土地所有权的实现形式，都是土地所有权在经济上实现自己的形式。因此，在对城市化进程中的土地收益分配研究之前有必要对地租的相关理论进行研究与梳理。在社会主义市场经济条件下，地租理论为土地收益分配提供了全新方法，因此从土地收益角度出发，对地租理论进行研究，为合理利用土地及科学地实现土地收益分配提供了理论依据。一、马克思地租理论的思想理论来源地租理论是由英国古典政治经济学创始人威廉·配第创立，之后由亚当·斯密、詹姆斯·安德森、大卫·李嘉图等人进行了进一步的研究和补充，杜能在其代表著作《孤立国》中首次系统的论证了土地位置与地租的关系。马克思与恩格斯在批判地继承古典地租理论的基础上，以全新的角度研究了级差地租，创造性地提出了绝对地租并全面分析了地租产生的条件、原因和来源，从而创立了科学的地租理论体系。（一）古典政治经济学家的地租理论1.威廉·配第的地租学说早在17世纪后期，英国古典政治经济学创始人威廉·配第就论述了关于级差地租的最初概念。他认为级差地租是由于同等肥力的土地位置不同，以及土地肥力程度的不同所产生的。他还提出，地租是土地上生产的农作物所得的剩余收入，由于技术水平、土壤肥沃程度以及产地距市场远近的不同，地租、地价因而也不相同。威廉·配第认为，劳动和土地是价值的源泉和尺度，地租是全部农业剩余价值的表现，并且是劳动所创造的、超过劳动者维持生活所必需的东西的余额，即：地租等于市场价格减去生产成本后的余额，其实质是剩余劳动的产物。威廉·配第初步论证了级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ的形态，认为同等面积的土地因土地的丰度不同投入在等量土地上的简单劳动比例有所差别，因而产生级差地租；同等丰度的土地因与市场的距离远近不同而产生级差地租。他对地租理论做6 出了开拓性的贡献并为级差地租理论奠定了初步的基础。2.亚当·斯密的地租学说英国古典经济学创始人亚当·斯密，是资产阶级古典政治经济学杰出的代表之一。在经济学说史上，第一次比较系统地阐述了政治经济学的主要内容，也是最先系统考察了地租问题。在他1776年出版的《国民财富的性质和原因的研究》中，认为地租是使用土地而支付给地主阶级的代价，其来源是工人的无偿劳动，是一种“垄断价格”，进一步揭示了地租与土地所有权的关系。斯密对价值和剩余价值概念的理解比重农学派前进了一大步。与重农学派不同，他不认为只是农业劳动创造价值和剩余价值，并把它们归结为物质的使用价值，把地租视为剩余价值的唯一形式。斯密却认为：“创造价值的是一般社会劳动，不管它表现为哪一种使用价值仅仅是必要的劳动量。地租、利润和利息都不过是剩余价值的不同形式。”①亚当·斯密在《国民财富的性质及其原因的研究》中指出，作为使用土地的代价的地租，自然是佃户按照土地实际情况所支付的最高价格，是一种垄断价格，完全不与地主因改良土地所支出的费用或地主所能收取的数额成比例，而与租地人所能缴纳的数额成比例。他把地租视为土地私有垄断的结果。斯密没有明确提出绝对地租的概念，但阐述了绝对地租的中心思想。他认为地租是土地所有权的结果，是农产品垄断价格的结果，这种垄断价格是超过“足够补还产物上市所需②要垫付的资本，并提供着普通利润”，“其剩余部分自然归作土地地租”。3.大卫·李嘉图的地租学说大卫·李嘉图是英国古典学派的完成者，他的前辈英国资产阶级经济学家詹姆斯·安德森是级差地租真正的创始人。但是对这一理论作系统的论述，并为之初步奠定科学基础的，乃是李嘉图。马克思指出：“李加图把地租理论同价值规定直按地、有意识地联系起来，③这是他的理论贡献。”他在《政治经济学及赋税原理》中坚持和发展了商品价值由生产该商品的劳动量来决定的原理，为劳动价值论的科学体系奠定了基础，并在这个基础上，力图证明地租是由土地生产物价值支付的，是工人的劳动所创造的价值的一部分。他认为，土地产品的价值是由劣等地的生产条件决定的，并提出:土地的有限性和土地肥沃程度及位置的差异是地租产生的两个条件。由此①《马克思恩格斯全集》，第一卷，第25页，人民出版社，1972年版②亚当·斯密．国民财富的性质及其原因的研究[M]．第136-137页，1972年③《马克思恩格斯全集》，第26卷,第272页7 得出：级差地租是优、中等地的产品价格，除补偿成本并获得利润以外的超额利润形成的。这实际上是级差地租I。李嘉图还深入研究了级差地租Ⅱ，他认为，随着对产品需求的增加，土地使用者要不断扩种劣等地，在“土地报酬递减规律”①作用下，新投入耕种的劣等地的产品决定市场价格，原耕种的土地就必然出现级差地租。大卫·李嘉图对地租理论最突出贡献就在于在劳动价值论的基础上，从分配的角度阐明了地租问题。他认为地租是工资和利润以上的余额，是为使用土地原有和不可摧毁的生产力而付给地主的那一部分土地产品。李嘉图认为地租的产生必须有两个前提：一是土地有限性，二是土地的肥沃程度和位置上的差别性。他认为，在社会发展过程中，当劣等肥力的土地投入耕种时，优等的土地即开始产生地租，而地租额取决于这两份土地在质量上的差别。当劣等土地投入耕种时，中等土地也产生了地租，并且数额由生产力的差异规定。同时，优等土地的地租将会提高，因为它的地租必然总是高于中等土地的地租，差额等于这两份土地的定量资本和劳动所生产的产品的差额。一个地区的人口每发展一步，这个地区就不得不使用质量较差的土地以增加食物的供给，这时一切较肥沃土地的地租就会增长。但是否认绝对地租的存在，认为自然条件是产生级差地租的原因，而忽视了土地所有权的存在对地租产生的影响，是李嘉图地租理论的严重缺陷，这与他起初研究地租理论的前提——土地所有权的作用相悖。但在级差地租理论上李嘉图有重大贡献。4.杜能的地租学说杜能在《孤立国同农业和国民经济的关系》一书中运用微分学的边际分析方法考察了生产费用和运输费用的变化同经济效益之间的关系，从土地位置的角度分析了级差地租理论，创造了农业区位论，指出某种产品产地价格通常等于中心市场价格与产地至中心距离运费的差额。相对于同样的作物而言，与市场的距离越远，需要支付的运费越高，地租收入越低；反之地租收入则越高。当地租收入为零时是某种作物的耕作极限。农产品的生产活动，是以追求地租收入为最大的合理活动，所以农场主选择地租收入最大的农作物进行生产，从而形成了农业土地利用的杜能圈结构（以城市为中心，在生产布局上形成六个有规则的、界限明显的同心圈境，由内向外依次排列，在每个圈境中都有自己的主要产品）。据此，杜能指出，“一个田庄的地租是由于它①李嘉图.政治经济学及赋税原理[M].商务印书馆,19628 的位置和土地比最劣的、但为了满足城市需要又不得不从事生产的田庄优越而产①生的，这一优越的价值，以货币或谷物表示，就是地租量。”但是杜能在进一步研究级差地租时，把注意力完全集中到土地位置距离城市的距离远近上，忽略了土地丰度差异造成的地租量的差别。（二）马克思对古典经济学地租理论的扬弃地租学说历来是资产阶级经济学论争的重大问题。在《剩余价值理论》中,马克思对资产阶级经济学各派的地租学说进行了系统的批判与评价。地租学说同价值论是密切相关的,由于对价值有着不同的理解,就有各异的地租观点。马克思是把二者结合起来对前人地租学说进行深入考察，进而对古典政治经济学地租理论进行了扬弃，创立了科学的地租理论。威廉·配第是英国资产阶级古典政治经济学的创始人。他指出劳动是商品价值的源泉，从而为劳动价值论奠定了初步的基础。但是，他的劳动价值论是不彻底的。由于他不懂得生产商品的劳动二重性,也就不能科学地说明价值实体与价值量的问题。而是把价值有关的各种不同的规定混杂不分，不仅把价值同交换价值相混淆，而且把价值同使用价值混为一谈，这同他自己所讲的劳动是价值的源泉的正确见解显然是自相矛盾的。由于配第错误地把价值归结为劳动与土地共同的产物，又必然会引伸出另一错误观点，即土地本身也会产生出地租把地租视为是由土地的自然赐予。配第还错误地把地租混同剩余价值，马克思说，“这里，地租包括利润；利润还没有同②地租分开。”不仅如此，他还把地租“说成是生产者本人超出他的工资和他自③己的资本的补偿额之上的剩余劳动的余额。”这里，把作为剩余价值的地租同小生产者的剩余劳动所创造的剩余产品混为一谈，无疑是错误的。但是，在配第的地租理论中，除了错误见解之外，还包含着合理的部分。他第一次阐述了地租和工资的对立关系，他认为在其它条件不变，地租量的大小则取决于工资的水平。配第还正确地认为土地价值不过是一定年数的年租，配第用这种巧妙的方式来计算土地价格，当然是不正确的。但是，他已认识到土地价值是一定年数的地租，④是地租本身的转化形式。“这又是很有天才的。”配第的这一观点对于马克思①杜能.孤立国同农业和国民经济的关系[M].第191页，商务印书馆,1986②《马克思恩格斯全集》，第26卷，第381页③《马克思恩格斯全集》，第26卷，第381页④《马克思恩格斯全集》,第26卷，第382页9 土地价格理论的形成有着积极的影响。马克思在这里首次从配第这一观点中得出了科学的结论“土地价格不过是资本化的地租。”后来，马克思在《资本论》第3卷第46章中全面地发展了这一思想。论证了土地价格同地租额、利息率三者的关系。配第还论述了关于级差地租的最初概念。他认为级差地租是由于同等肥力的土地的位置不同，以及土地肥力程度的不同所产生的。马克思对此作了如此的①评价，配第“比亚当·斯密更好地阐明了级差地租。”马克思指出：斯密正确地下定义说，地租是“为使用土地而支付的价格”。而他所说的这种价格，即指“产品或产品价格超过这一部分的余额，不论这个余②额有多大。土地所有者都力图把它作为自己土地的地租攫为己有。”在这里，斯密看到地租和利润是两种不同的收入，地租是归土地所有者占有的一种特殊收入，形成地租的原因是由于土地所有权的结果。由于土地所有权的存在，“甚③至对于未经人力改良的土地也要求地租”，所以，他反对把地租和投在土地上的资本的利润或利息相混淆。斯密因此把地租看作土地所有权的单纯结果，认为④地租是一种垄断价格，这是完全正确的”。斯密把地租看作土地所有权的单纯结果这一观点，对于马克思绝对地租理论的形成有着积极的意义。但是，农产品如何按照高于费用价格的价格出售，地租的源泉和实质是什么，斯密对这些问题又表现出相互矛盾的见解。在地租源泉问题上，他从劳动价值论出发，认为地租是劳动创造产品价值的一部分，地租的来源是工人的无偿劳动。另一方面，他又错误地认为自从土地私有权和资本积累出现后，商品价值是由工资、利润、地租这三种收入构成。这样，又掩盖了地租的真正来源与剥削的本质。在所谓地租是垄断价格的问题上，斯密又把它归之于土地私有权垄断所造成，但在进一步理解这种“垄断价格”形成时，他却把“地租解释成由于需求超过了供给——按⑤照足够价格所能得到的供给。”这里，斯密用供需关系来解释地租产生的原因同他认为土地所有权垄断产生地租的原因是相矛盾的，马克思指出：“斯密的错误在于，不理解土地所有权按照尽乎足够价格的价格出卖产品，就是按照产品的⑥价值出卖。”实际上，由于土地所有权的垄断，农业资本有机构成长期低于工业资本有机构成，以致农产品按高于生产价格的价值出售，并使这种价值大于生①《马克思恩格斯全集》,第26卷，第26页②《马克思恩格斯全集》,第26卷，第64页③《马克思恩格斯全集》,第26卷，第389页④《马克思恩格斯全集》,第26卷，第399页⑤《马克思恩格斯全集》,第26卷，第407页⑥《马克思恩格斯全集》,第26卷，第408页10 产价格的这部分超额利润转化为绝对地租。这里，马克思揭示了绝对地租产生的真正原因。李嘉图认为，当大量土地还未被占有情况下，使用土地是不会付出代价的，不存在地租。在以上场合下，“只是由于土地在数量上并非无限，在质量上并不相同，又因为随着人口的增长，质量较坏或位置比较不利的土地投入耕种，使用①土地才支付地租。”这种地租即级差地租。在他看来，劣等地是不支付地租的，农产品的市场价值是由劣等地劳动耗费量来决定的。因此耕种中等地或优等地，其劳动生产率较高，单位产品成本较低，可以取得超额利润并转化为地租。他认为，地租不是农产品价格上涨的原因，而是农产品价格上涨的结果。马克思指出，李嘉图所述地租与农产品的价格关系，如果撇开他所谓最劣等地不支付地租和农产品市场价值取决于不支付地租的劣等地的个别价值这个错误前提不说，对于级差地租来说是正确的，但对绝对地租来说是错误的。因为绝对地租的存在使农产品价格按照高于其生产价格的价值出卖，从而成为农产品价格上涨的原因。马克思还指出李嘉图的错误观点是，因为他认为级差地租以比较富饶的矿井或土地推移到比较不富饶的矿井或土地为条件，也就是说，级差地租以劳动生产率不断减低为条件。但是，关于李嘉图级差地租学说中的科学部分对于马克思级差地租理论的形成特别是对级差地租形成条件的分析有着重要的影响。对于绝对地租来说，李嘉图持否定态度。他从商品价值和商品平均价格等同这个错误前提出发，理所当然地要对这个问题作否定的答复。因为，对他来说，如果农产品的价格除了提供平均利润外还提供地租，那么，农产品价格则高于其费用价格即高于它们的价值，这就得承认农产品经常高于它们的价值出卖，而其它一切产品都是低于它们的价值出卖。这样，商品的价值就不是由商品中包含的劳动量来决定②了，“政治经济学的整个基础就被推翻了”。马克思在研究资本主义经济运动规律的基础上，通过对前人的地租学说的扬弃和重大变革而创立了自己的地租学说。不可否认，马克思的地租理论同前人的地租学说特别是同资产阶级古典经济学完成者李嘉图的地租理论有着较深的渊源关系。但是，二者之间有着根本的区别，是质的飞跃：第一，马克思地租理论的方法论与世界观根本不同于前人。一切资产阶级经济学家总是从唯心史观出发，把资本主义生产方式视为永恒不变，因而把他们的①《马克思恩格斯全集》，第26卷，第273页②《马克思恩格斯全集》，第26卷，第349页11 地租概念也说成适合于一切时代，即使是古典学派的最高代表李嘉图也不例外。马克思指出：“尽管李嘉图已经假定资产阶级的生产是地租存在的必要条件，但是他仍然把他的地租概念用于一切时代和一切国家的土地所有权。这就是把资产①阶级生产关系当作永恒范畴的一切经济学家的通病。”从唯心史观出发，资产阶级经济学者往往又认为地租来自土地固有力，它是“自然力的产物”，从而，掩盖了地租的真实来源。相反的，马克思从唯物史观出发，指出“地租是实行②土地经营时那种社会关系的结果。地租来自社会,而不是来自土壤。”因而，科学地揭示了地租的实质。可见，马克思创立的唯物史观是他能以科学地解释地租问题的出发点。它对于资产阶级经济学的地租理论的变革有着决定性的意义。第二，马克思在平均利润与生产价格理论的基础上创立了科学的绝对地租学说，这是标志着对前人地租理论的另一重大变革。如前所述，斯密虽己认识到地租是由于土地所有权垄断的结果，并把地租看成是农产品价格超过足够价格即生产价格的余额，实际上已涉及绝对地租的来源与形成的问题。但是，他不明白按农产品价格即按农产品价值出卖，因此，他仍然没有科学地说明绝对地租问题。李嘉图把价值同生产价格混为一谈，以致否认绝对地租。否则，在他看来，如果存在绝对地租就会使农产品价格超过费用价格高于价值出售，以致推翻价值规律。第三，马克思科学地阐明级差地租形成的条件、来源与原因，这是马克思对前人地租理论的变革的又一表现。有人认为绝对地租理论是由马克思创立的，但是级差地租理论的创立基本上是由李嘉图完成的。李嘉图对级差地租理论已初步地奠定了科学基础，马克思的级差地租理论与之有许多共同点，但是尽管如此，李嘉图的级差地租理论仍存在着不少的非科学成份，决不能把它与马克思的级差地租理论等量齐观，而二者之间既有联系又有质的不同。可见,马克思的级差地租理论与李嘉图的级差地租理论之间是不能划等号的，而有着根本的区别。只有马克思才能完全科学地说明级差地租形成的条件、来源与原因。综上所述，马克思的地租理论是崭新的学说。它的形成是对劳动价值论与剩余价值论的重大发展，也是对整个政治经济学的伟大变革。这就告诉我们，只要存在土地所有权的情况下，出现了土地所有权与土地使用权的分离，土地使用者就必须向土地所有者交纳地租。在社会主义现阶段，我国存在着社会主义的土地所有权，农村土地归集体所有，城市土地归国家所有，①《马克思恩格斯全集》，第4卷,第186页②《马克思恩格斯全集》，第26卷，第190页12 这是我国地租产生的基础；在社会主义市场经济关系中存在着所有权和使用权的分离，这又是地租存在的基本条件。为了在经济上实现国家和集体的土地所有权，必须对土地实行有偿使用，收取地租。这是社会主义市场经济的客观要求。二、马克思地租理论的基本内容马克思在批判地继承古典经济学地租理论的基础上，以劳动价值论为基础，明确指出了资本主义地租的三种形式：级差地租，绝对地租和垄断地租，并分别进行了分析。马克思对资本主义地租的分析是以农业作为典型的，农业资本家从土地所有者处租借土地，并雇用工人进行生产，创造出剩余价值中与社会平均劳动创造所得价值相当的价值，由农业资本家占有；除去平均利润的剩余价值，则以地租的形式支付给土地所有者。因此，马克思认为资本主义地租是劳动者在生产中所创造的剩余价值被土地所有者占有的那部分，其实质是产品个别生产价格高于社会平均生产价格所获得的差额，产生的原因是基于土地所有权和经营权的双重垄断。马克思认为，任何社会只要存在着土地所有者和不占有土地的直接生产者就有产生地租的社会基础。因此可见，地租既存在于奴隶社会、封建社会、资本主义社会，也存在于社会主义社会。但是地租是一个历史范畴，在不同的社会形态下，由于土地制度的不同，地租的性质、内容与形式也各不相同，所体现的社会生产关系也有所不同。（一）级差地租产生的原因及条件1.级差地租I（1）土地肥沃程度不同可产生级差地租I将面积相同但土地丰度不同的优、中、劣三块土地投入生产，假设以中等地的个别生产价格作为市场价格，那么劣等地农产品的个别生产价格要低于社会平均利润，使得劣等地的经营者会被迫退出市场，导致产品供给减少，市场价格上升，直至市场价格提高到以劣等地的个别生产价格作为市场价格即社会生产价格，才会达到市场均衡。由此，优、中等地经营者可获得超额利润，这些超额利润就转化为级差地租I。肥力虽然是土地的客观自然属性，但从经济学方面说，总是同农业化学和农业机械的现有发展水平有关系，因而也随着这种发展水平的变化而变化。（2）土地位置差异也可产生级差地租I13 土地肥力相同、产量相同的地块，由于距离销售地的远近不同，会带来生产成本的差异，进而造成单位产品个别生产价格的差异。运费越低的地块其个别生产价格低于社会市场价格，在市场上按社会平均生产价格出售该产品时，具有距离优势的两块土地将获得超额利润。2.级差地租II随着人口增加和经济发展，农业用地日益稀缺，农业经营者不得不对土地采用集约化经营方式，即在同一块土地上连续追加投资，无论该块土地的自然禀赋与土地位置状况如何，只要投入土地之上的生产效率高于社会平均劳动生产率的资本，所产生的超额利润被土地所有者占有，并转化为级差地租II。一般情况是超额利润在租约订立之后产生，在租约有效期内超额利润全部归农业资本家所有。当租约期满后，在缔订新租约时，土地所有者会考虑追加投资的盈利而提高地租，超额利润会部分或全部归土地所有者所有。因此，为争夺对土地追加投资所产生的超额利润，农业资本家总是力图延长租期，而土地所有者则不希望土地租期太长。（二）绝对地租产生的原因及条件马克思从社会资本有机构成入手对绝对地租进行分析，他认为，“如果一个生产部门的资本有机构成低于社会平均资本有机构成，也就是说，该资本中投在工资上的可变资本与投在物质劳动条件上的不变资本比率，大于社会平均资本中可变资本和不变资本的比率，那么，它的产品价值必然高于它的社会生产价格”。①绝对地租既不是农业产品的社会生产价格与其个别生产价格之差，也不是各级土地与劣等土地之间的社会生产价格之差，而是个别农业部门产品价值与生产价格之差。由于农业资本有机构成低于社会平均的资本有机构成，等量资本在农业中可吸收较多的劳动力，在剩余价值率相等的条件下，可产生较多的剩余价值。在农业中，由于土地所有权的垄断，资本的自由流动受限，农业资本家要获得平均利润，农产品只能以高于生产价值的价格出售，从而导致农业部门生产的剩余价值不参与平均利润率的形成过程，而是构成超额利润留在农业部门并转化为绝对地租。农业资本有机构成低于社会平均资本有机构成是绝对地租形成的条件，而土地所有权的垄断才是绝对地租形成的根本原因。①《马克思恩格斯全集》，第25卷，第379页14 （三）垄断地租产生的原因及条件垄断地租不是资本主义的正常地租形式，它作为一种特殊的地租形式只产生于具有某种独特自然条件的土地，是资本主义生产关系中一种特殊现象。垄断地租会因竞争规律的影响及购买者的需要和支付能力的变化而变化。与地租的两种基本形式相比，随着土地上劳动生产率的提高，该优等土地上单位产品的个别生产价格下降，形成与劣等地决定的社会生产价格的差额增大，即级差地租增加；绝对地租是租种任何土地，包括劣等地都必须缴纳的地租，不受劳动生产率影响，其量值为产品价值与价格的差量；而垄断地租则是垄断价格高于市场价格带来的超额利润，同等条件下垄断有可能形成最高租金。（四）马克思土地价格理论马克思劳动价值论的主要观点之一认为，价值是无差别的人类劳动在商品中的凝结，认为劳动是价值的唯一源泉。由于土地自然存在的基本属性，其上并未凝结人类的一般劳动，因此土地不具有价值，更不存在货币以价格的形式对其价①值予以表现，“土地不是劳动的产品，从而没有任何价值”。但是，土地所有者可以通过对土地的买卖或出租获取利益，由此产生了地租。当土地进入流通领域时即具有了市场价格。因此，土地价格表现为资本化的地租，而不是土地价值的货币表现。马克思指出：“实际上，这个购买价格不是土地的购买价格，而是土②地所提供的地租的购买价格”，即土地价格的实质是按一定利息率计算得出的地租的购买价格，用公式表示为：地价=地租／利息率。马克思从地租地价的本质出发，建立了土地的特殊使用价值形成地租的系统思路，用地租的价格而非土地自身的价格对土地市场价格问题进行了科学解释，因而是我们进行地价评估的理论基础。三、马克思地租理论的实践价值（一）马克思地租理论的一般适用性根据马克思的观点，地租反映着一定的社会生产关系，任何社会只要存在着土地占有和使用相分离，即土地所有权和经营权相分离，使用者在利用土地时剩①《马克思恩格斯全集》，第26卷，第232页②《马克思恩格斯全集》，第25卷，第299页15 余生产物被土地所有者所占有，这种社会形态就有地租产生的基础。地租按其形成条件和原因的不同，地租可分为级差地租、绝对地租、垄断地租等。实践已证明，马克思的地租理论不仅适用于资本主义生产方式，也适用于社会主义的生产方式。它不仅具有理论价值，而且具有实用性。马克思在研究分析级差地租产生的条件和原因时，正处于资本主义自由竞争时期，他结合历史和现实指出级差地租形成的两个因素：一个是自然方面的原因；另一个是社会方面的原因。并揭示了产生级差地租的自然、经济和社会根源。在农业中，只有当土地自然条件的差别同时与土地经营的垄断结合在一起的时候，级差地租才会形成。以公有制为主体、多种所有制共同发展的经济制度是我国现阶段的基本经济制度。改革开放30多年来，这一制度逐步完善，已被实践证明是正确的。我国土地制度实行城市土地属于国家所有并有偿有限性使用；农村土地属于集体所有，实行占有耕地补偿制度。这一制度，不仅关系到城市土地能否得到集约有效利用，也关系到农村土地能否充分合理利用。同时土地的集约合理利用还关乎土地收益的合理分配，对整个社会经济的发展都具有举足轻重的作用。（二）级差地租理论在我国的应用级差地租的存在是决定土地价格高低的主要原因。我国存在着级差地租有其客观的条件和原因：首先，在社会主义制度下依然存在着级差地租形成所依据的客观物质条件，如土地状况的差异、连续追加投资、劳动生产率的差异位置优劣、交通便利程度等；其次，在我国，土地这种稀缺资源分属于独立的单位与个人，当经营上的垄断与土地的自然禀赋、位置地段的差异相互结合并作用时，基于这些土地所取得的收益必然转化成为级差地租。我国社会主义级差地租虽然在形成条件和原因方面与资本主义地租具有某些共性，但是社会主义级差地租所反映的经济关系并不是资本主义剥削与被剥削的阶级对抗，而是社会主义公有制条件下国家、集体、个人之间，土地的所有者与使用者之间对超额利润的分配关系，主要存在以下分配形式：由于农地属于集体所有，级差地租Ⅰ主要归土地所有者（集体经济组织）所有，级差地租Ⅱ是由于集约经营、追加投资形成的，主要归土地经营者所有；城市土地属于国家所有，级差地租Ⅰ归国家所有，级差地租Ⅱ归土地实际使用者即企业或个人所有，一部分收益通过税收或土地使用费的方式上缴国家，国家经过统筹安排用于调节平衡16 地区之间、单位之间的收益差异；在我国城市中，级差地租的主要表现形式如下：在宏观方面，政府或企业通过对城市基础设施的投入增加来改变原地段的土地级差等级，这种对整个城市的投资起初表现为土地资本的折价与利息，当整个基础设施投资完成后，由土地所有者占有超额利润，城市区域内的每一块土地都会产生新的级差地租，土地的级差效益随之形成；微观方面，通过对建筑物投资的提高而加大对超额利润的获取，这种超额利润在租约期间归土地投资者占有，租约期满则转化为级差地租由土地所有者获取。（三）绝对地租理论在我国的应用绝对地租是土地价格存在的根源，是土地所有者凭借对土地所有权的垄断所取得的收益，是由土地使用者向土地所有者支付的一部分土地经济收益。马克思主义地租理论和中国社会主义经济发展的实践证明，绝对地租在我国依然存在。我国农业资本有机构成低于工业，因此在同等生产资料水平下，农业部门与工业部门相比，能创造更多新价值，因此农产品价值必然大于其社会生产价格，二者之间的差额就构成了绝对地租实体的超额利润。现阶段，我国的土地归不同所有者主体，土地所有者对土地收益要求在经济上予以体现，这就是绝对地租形成的社会经济前提。与资本主义绝对地租不同的是，社会主义绝对地租体现的并不是剥削关系，而是在公有制条件下，国家、集体或企业、个人之间的合作关系。绝对地租是土地所有权在经济上的实现形式，是土地使用者向土地所有者支付的土地使用费用。在我国绝对地租反映了不同主体之间的经济关系，主要有国家与单位及个人之间的土地出让（或租赁）关系；集体土地所有者与单位之间的租赁关系；单位之间转让土地使用权的经济关系；集体之间转让土地使用权的租赁关系；集体与农户之间的土地租赁关系；农户之间转让土地使用权的土地租赁关系。四、小结通过对马克思主义地租理论和地价理论的基本内容进行考察与分析，可以发现，马克思主义地租、地价理论是我们研究土地收益分配问题最根本的理论基础，对指导我国在转型时期进行土地制度改革起到积极的作用。对两大理论体系的研究，有助于我们把握社会主义市场经济条件下土地收益运行机理，同时，对于本17 研究所探讨的土地收益的若干理论问题，特别是以合理的分配机制在实践中的运行有着非常重要的意义。由于级差地租形成条件有所不同，土地所有者和使用者的经济关系不同，因此，其分配也应该有所区别，在调整利益时要特别注意土地收益的分配，同时在实践中也应防止损害到土地使用者的合法土地收益分配权。另外，由于自然地理因素和人口因素的影响，形成土地收益的条件也不相同，供给土地时应趋向于最佳用途，使土地资源的优化配置能够保证土地资产收益的合理实现。马克思的地租学说中强调土地所有权是绝对地租存在的根本原因，土地所有权必须在经济上得以实现，土地所有权与使用权分离是绝对地租的基础。由此，在我国经济转型时期，为了更好地行使土地所有权，提高土地资源的配置效率，就必须实现土地所有权和土地使用权的分离。通过土地流转将更多的土地纳入到有偿使用的范围中来，明确土地的产权关系，形成合理的土地收益分配机制。使土地所有者和使用者之间的实际利益趋于平衡，从而为土地收益分配构筑一个平等的市场环境。18 第二章我国土地使用制度的变迁与创新一、制度变迁与创新的一般理论新制度经济学家在大致相同的意义上交替使用“制度变迁”和“制度创新”。①所谓制度变迁，是指制度的改变、变革、改进、交易等。在制度变迁过程中，权利的重新界定就是对权利初始界定的否定，是权利重新安排、利益再分配的过程。新制度经济学认为，在理解制度变迁时尤其要注意制度环境或结构与制度安排的区别。制度环境是一系列用来生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则；制度结构是一个社会中正式的和非正式的制度安排的总和；制度安②排是管束特定行为模型和关系的一整套行为规则。所谓制度创新，是指通过原制度的革新、改革等，提供更有效率的行为规则③而对经济发展做出贡献。通过制度创新，能够使创新者获得追加的或额外的利益，从而对现有制度进行变革。新制度经济学研究制度变迁理论有特定领域，新制度经济学相对于较成熟的产权理论、交易费用理论发展是相对滞后的。由于制度变迁成本较大而且存在风险，一旦被创造就会成为公共货品，因而自发过程提供的新制度安排的供给往往低于最佳供给。因此，政府应该采取行动矫正制度供给不足，但同时政府也存在④自身收益和费用的考虑。随着经济社会的发展，我国打破了在计划经济体制下，国有土地实行行政划拨，不卖不租的流通体制和使用制度，我国土地产权制度开始变革，所有权和使用权分离，土地有偿、有期限使用，农村土地承包流转经营。逐步对土地使用制度进行市场化改革。二、建国后我国农村土地制度的变迁与创新中国农地制度变迁在新中国成立以前是非常缓慢的，新中国成立后，在短时①苗庄:制度变迁中的改革战略选择问题.《经济研究》，1992(10)②卢现祥:《西方新制度经济学》.中国发展出版社.1996年版，第82页③农村土地制度改革课题组:制度安排与中国农地制度创新—制度选择与变迁方式的经济学分析。《农村经济文稿》，1994(9)④而林毅夫:关于制度变迁的经济学理论:诱致性变迁和强制性变迁，载《财产权利与制度变迁—产权学派一与新制度学派译文集》上海三联书店，1994年版，第78页19 期内经历了几次重大变迁，先后经历了土地改革、人民公社化运动几次重大变革之后，最终确立了家庭承包经营责任制，以及经济社会转型期在此基础上创新和发展了模式多样的承包地流转、合作化制度。有效推动了农业乃至整个中国经济高速的增长，向世人充分展现了由制度变迁推动经济发展的成功范例。（一）土地改革新中国成立之前，中国农村土地制度是一种半封建式的土地所有制，大量土①地被少数人占有，土地占有形成了严重集中化。伴随着新中国的成立和社会主义制度的建立，解放前的土地地主私有制成为土地制度改革的主要内容。本次改革的目标是实现农民土地所有制，把封建土地所有制改变为农民土地所有制，这种土地制度变革尽管使地主、富农的利益受到损害，然而它却使大多数的农民从中受益，广大农民的生活也因此得到了极大的改善。而且，这种政府推行的强制性制度变革也为未来的国家农产品统购统销制度的建立打下了坚实的基础。（二）人民公社化运动1958～1961年的人民公社化运动把农民私有、集体统一经营使用的土地度改革为集体所有、统一经营使用的土地地制度。在此期间，国家对农业管理实行了高度集中统一的计划经济体制，集体经济组织在生产经营和产品配置上，没有独立自主权；社队的经营规模变动频繁，而且在财产的处置上刮“一平二调”的共产风。随后，1962～1978年确立和完善了“三级所有，队为基础”的农村经济体制和土地制度。人民公社制度是一种典型的强制性制度变迁。它一味强调生产关系变革急于向共产主义过渡的做法，完全脱离了当时农村生产力发展的客观实际这阶段土地制度的变迁对我国农业发展的负面影响是巨大的，使我国农业受了巨大损失。20年间，主要农产品产量和农业总产值虽有所增长，但增长的速度比较缓慢，农业②经济效益呈下降趋势，人民生活水平没有得到提高。统计表明，农业总收入仅1976年与1965年相比增加了77.6%，而各项费却增加了123.1%，其中生产费用增加130.8%，导致纯收入在总收入中所占比重从1965年的71.82%下降到1976①张永丽:中国土地制度演变的绩效评析及其启示〔J〕，西北师范大学学报(社科版).2002(04)，P35-40②帅晓林:中国农村土地流转研究[D]，西南财经大学博士论文，2010，P46-4720 年的64.61%。从1957～1978年20年间，农民人民纯收入从87.6元增加到133.6元，年均增长不到3元，而且几乎全部来自于集体分配收入。到1978年全国平均每人占有的粮食大体仍相当于1957年的水平，全国农村还有2.5亿人没有解①决温饱问题。（三）家庭承包经营责任制人民公社的土地制度安排不仅抑制了农村生产力的发展，而且致使中国经济长期停滞不前，人民公社的制度安排必须改变，这是家庭承包经营制最终确立的制度背景。1978年开始的土地家庭承包经营责任制把集体所有、统一经营使用的土地制度改革为集体所有、家庭承包经营的土地制度。家庭承包责任制是指农民集体经济组织通过契约，将集体土地的所有权与经营使用权分开，所有权归集体，经营使用权归农户；家庭是土地生产经营的基本单位，土地的分配大多数是采用按人口平均分配土地，并按土地肥力、位置平均搭配。在农民家庭分散经营的基础上，集体经济组织统一承担单家独户难以承担的公共服务，家庭承包经营的农地制度创新有着明显的阶段性变迁特征。自党的十一届三中全会以后，以联产计酬等多种责任制形态成为土地制度变迁的始点，采用渐进、局部均衡、多样化发展的制度变迁方式，直至确立家庭承包经营的农地基本经营制度。前两次制度变迁是典型的政府强制性制度变迁，这一次则是源于集体农业的失败、农业剩余难以维持简单再生产条件下的生存诱导，是典型的诱致性制度变迁。这一制度能很快取得成功并为中国的经济体制改革拉开序幕，其对农村经济②乃至整个国民经济的制度正绩效性“怎样评价都不为过”。就其制度本质而言，家庭承包制只是土地经营方式的变革，并不触动农地集体所有的制度根基。但其制度安排的显著特点是实现土地所有权和使用权分离，集体除了保留名份上的所有和提供最基本的诸如土地契约一类的职能管理外，土地经营方式的选择主要是由农户作出的。因此，家庭承包责任制从一开始就不仅得到了农民的拥护，而且得到了政府的认同和支持。农地制度创新对中国农业增长的贡献是巨大的。我国家庭承包经营的农地基本经营制度的创举，取得了过去制度安排下不可能得到的绩效。极大地丰富了制度经济学在转型经济国家应用的理论，对制度经济学理论②张红宇，刘玫:农村土地使用制度变迁:阶段性、多样性与政策调整阴，农业经济问题，2002(02)21 做出了重大贡献。（四）农村承包地流转农村承包地流转是促进农业规模经营、优化农地资源配置、提高农地利用效率、实现农业产业化的重要路径。改革开放以来，农村土地流转制度不断解禁，从模糊走向明确，从不合法走向承认再到鼓励、完善，对农村承包地流转发展进程进行梳理，大致经历了四个发展阶段：1.明令禁止阶段(1983～1988年)改革开放之初至1988年之前，制度层面不允许进行土地流转。尽管上世纪80年代初期，地方上出现了一些土地流转现象，但这些流转都是农民自发形成的，没有政策制度依据，因此也都是隐蔽的、非法的，基本上没有公开。1982年《宪法》第10条第4款明确规定，“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”同时，《民法通则》第80条规定“土地不得买卖、出租、抵押或以其他方式转让”。1986年，最高人民法院《关于审理农村土地承包合同纠纷案若干问题的意见》的司法解释中规定“承包人在未经发包人同意私自转包、转让承包合同的，承包合同无效。”这一时期，农地流转被严格禁止。2.不禁止阶段(1988～2001年)1988年4月七届全国人大第一次会议对宪法的修改。该修正案第10条4款规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依照法律的规定转让”。这次宪法修正实现了由“不得出租土地”到“土地使用权可以依照法律的规定转让”的转变，奠定了土地使用合法流转的宪法地位。但此时只允许土地承包经营权进行转包，而禁止转让出租等。1993年中共中央、国务院的11号文件，该文件提出在承包期15年基础上再延长到30年，并强调“确实具备条件的地方，在农民自愿的基础上可以适当调整土地，实行土地适度规模经营”;中共中央和国务院办公厅1997年16号通知，该通知纠正“两田制”的错误做法。这些文件中都有类似依法有偿转让土地的规定，但传达到基层，特别是在农村执行时分别只剩下了一句话“15年不变”、“30年不变”、“纠正两田制”，似乎禁止了土地流转。其根本原因是当时土地承包的热情极度高涨，不存在大量土地流转需求。造成了事实上的土地流转在基层成为一个禁区，22 农村基层干部的政策解读和宣传上一般都认为土地是不允许流转的。3.承认流转阶段(2001～2008年)2001年是承包地流转政策的一个分水岭，这年12月中共中央发布《关于做好农户土地使用权流转工作的通知》首次就农地承包权流转发布文件。2002年颁布的《中华人民共和国农村土地承包法》第二章专门用一节19条款谈及土地承包经营权的流转。2005年3月1日农业部颁布实施《农村土地承包经营权流转管理办法》，对流转方式、流转合同的签订以及土地流转管理做出比以前法律政策更为详细、明确的规定。由于中国经济发展不平衡，区域实际情况差异很大，因此各地都根据自身的实际情况制定了符合自身发展的土地流转制度。2006年一号文件指出“健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营”。2007年一号文件指出要“规范土地承包经营权流转”。在这一阶段，政府从正面承认了承包地流转。4.鼓励流转阶段（2008年至今）2008年10月，十七届三中全会通过了“在自愿和不改变土地用途的原则下，允许农民以多种形式流转土地承包权”的《决定》。2009年一号文件提出“建立健全农村土地承包经营权流转市场”是较大的突破，不仅肯定了农村以前对承包地流转的探索，而且指明了承包地流转今后的发展方向。总之，农村承包地流转政策的探索和实践，极大地推动了我国经济转型期农地制度的改革和创新，为我国农村和农业经济发展提供了有效的制度保障。三、我国城市土地制度的变迁与创新新中国成立以前，城市土地实行私有制，分别由政府官僚、封建地主、民族工商业者、个体劳动者、城市居民和外国人垄断经营，在国土面积中所占的比重很小。到1956年底中央政府通过对农业、手工业和资本主义工商业的改造基本完成，我国城市土地产权制度发生了根本的变化，并最终形成了单一的国家所有的城市土地产权结构。逐步形成了划拨土地使用权的土地使用制度，划拨土地使用权决定了无偿、无限期、不流动的特点，城市中的国有土地禁止买卖、出租或者以其他形式非法转让，因此不存在城市土地市场，城市土地的分配是通过计划和行政审批进行的，分配的标准是以政府认定的政治、经济地位和身份，这决定了这种土地分配方式是以放弃效率为代价的。土地使用权也具有非商品性，土地23 市场几乎空白，财产缺乏价格评价和价值表现形式。(一)改革开放以来城市土地制度变迁1.城市土地产权制度的形成改革开放以来，城市土地产权制度逐步突破了划拨土地使用权的土地使用制度，和无偿、无限期、不流动的特点，变迁主要表现在有关城市土地使用制度方面的法律法规的颁布，同时理论上对社会主义地租和土地的商品属性的认识不断深入，实践中利用市场来配置土地资源的做法从无到有，由点到面的展开。土地一级市场逐渐形成。2.城市土地产权制度改革推进随着经济的发展和体制的转变，我国逐步确定社会主义市场经济体制，建立了资金、劳务、技术、信息和房地产等生产要素市场，并承认土地也是一种生产要素，可以作为商品来交换。通过试点，进行土地使用权的出让，对土地使用权公开招标拍卖。自1982年起到1992年土地使用制度改革从试点转向全面展开，一级市场基本形成，并逐步的开放和发展。这一时期房地产业迅速发展发展，从而实现了土地利用结构优化，并改善了城区环境质量，提高了土地的利用效益。这样就建立起了土地使用权在国家和使用者之间的纵向关系，这样，土地交易形式日趋多样化，土地交易范围迅速扩张，出现了土地使用者之间进行土地租赁、土地产权作价入股以及土地产权抵押等交易活动。土地二级市场也逐步形成并迅速发展。通过实践证明，土地使用权依照法律的规定转让是适合社会主义市场经济发展要求的。3.城市土地产权制度的改革随着土地市场的基本形成，我国城市土地产权制度改革的全面开展，基本覆盖了所有省区。之后土地出让又将规范和发展房地产市场作为培养市场体系的重点。政府改革了城市土地资产运营与管理体制，出台了土地利用的宏观管理政策，指导和规范土地转让、出租、抵押。随着土地市场的形成和发展，促进了城市土地的集约利用。但由于土地市场发展非常迅速，政策法规滞后，出现了土地投机盛行，炒卖土地的现象。因此，国务院开始整顿房地产市场，各项相关土地法律法规相继出台并实施，对土地市场交易行为进行规范。国家通过对土地使用制度和房地产市场的规范，调节土地增值收益，维护了国家权益，明确了我国国有土地有偿、有期限使用制度。1993年以后，全国城市土地市场进入调整发展时期。24 （二）城市土地制度创新城市土地制度的创新，是在土地社会主义公有制下即全民所有制和集体所有制下，按照市场经济的原则和我国实际，做出的新的土地制度安排，是以新的激励机制和运行规则，推进土地市场改革深入发展的重大举措。一改过去城市土地的划拨供给，实行国有土地有偿、有期限市场供给使用制度。在推行城市土地制度的同时，针对土地市场无序、土地投机等现象国务院出台了许多政策法规。主要有：一是，限定了行政划拨供地和协议出让土地的范围，并对协议出让土地使用权的最低价格做了限定。二是，对建设单位使用国家的土地做了明确规定，应当以出让、出租等有偿方式取得。三是，建立和完善了土地有形市场，针对土地资产市场配置比例不高、土地收益流失、隐形交易严重等问题，提出规范土地审批的行政行为。四是，完善土地市场功能要严格控制建设用地供给总量、大力推行国有土地使用权招标、拍卖、加强地价管理。五是，加快建设安居工程，以成本价向中低收入家庭及无房、危房户和住房困难户出售。六是，采取坚决措施，遏制房价过快上涨，促进民生改善和经济发展。这样，土地市场的发展逐步走上了良性发展的轨道，使土地使用权出让、转让、出租、抵押、入股等有序地进行。通过遏制不合理住房需求、加强市场监管、调整住房供应结构、加大交易程序监管力度、发挥税收政策对房地产收益的调控作用等手段对土地收益进行合理分配。综上分析，为了适应我国现阶段的国情，从根本上保证城市化道路的顺利推进，我们必须解决土地有偿使用的问题。减少行政机构对土地资源配置的非理性干预，土地流转应当采取招标、拍卖的方式，尽量减少土地租赁的协议方式，城市作为社会分工和商品交换的产物，具有使物流、人流、资金流向增值较多、较快的地区聚集的作用，同时，创造着巨大的经济、社会效益，享受着较高的物质文明和精神文明。因此，推行土地有偿使用制度和建立征储结合、征供分离的配置机制，有利于加快土地使用制度的改革和探索新的土地有偿使用方式，既能够在一定程度上解决土地资源低效利用，又能使土地收益得到合理分配。25 第三章我国经济转型期土地收益分配的实现一、农地流转收益分配中国改革开放以来，土地的有限性不可改变，而且日益紧缺。土地的肥沃程度和地理位置不同依然存在,农民对土地追加投资的差别依然存在。级差地租的两种形态在社会主义市场经济环境下依然存在，土地差异性导致的级差地租更加明显。在农村土地集体所有的条件下,级差地租应归集体经济组织所有,级差地租II应由承包农户所得。对级差地租的形成，国家都给予了基础建设投资,因此,级差地租Ⅰ和II的一部分应归国家所有。国家作为农产品购买大户,通过调节不同地区的农产品价格,进行级差地租在不同地区的再分配,从而平衡地区间的差别、促进各地区经济共同发展。（一）农地流转中的土地收益分配现状当前我国农村随着城镇化、工业化进程的不断推进，人多地少矛盾突出；同时在现有的农村家庭承包责任制下，土地零散，生产率低下，不利于农业产业化和集约化经营。要实现农村剩余劳动力向非农业部门转移，加快我国城镇化建设，消除二元经济结构，缩小农村与城市的差距，就必须允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。要实现农地合理流转应该遵循依法、自愿、有偿的原则。只有这样才能为提高经济效益，更好地体现社会主义共同富裕的本质要求。因此，加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，进行土地流转，是土地流转的客观要求，改革开放以来，随着农业新技术、新产品、新工艺不断被开发并陆续投入使用，给农业技术带来了极大的进步。大型农业机械作业在一些地区得到推广和使用，较大地提高了农业的生产效率和产出率。由于，地块零碎，小农经营的原始耕作方式在我国许多地方仍继续保持着，这在很大程度上阻碍了农业生产率的提高，也导致了我国农业生产成本的高昂，农民收入颇低。土地流转是通向规模合作经营的最佳路径，既能提高农业生产率，又能集约合理利用土地，同时，也使26 土地收益得到合理分配。我国现行的土地流转是指：农户将自己承包的集体土地经营权转让给集体或个人经营从而获得收益。土地承包经营权是国家赋予农民的一项稀有的经济权利。由于它的稀有性、垄断性，对转让方来说，在法定承包期内具有相对的固定性质，转让方在法定的营权期限内因转让这种权利可获得土地收益。据此我国土地流转收益指的是土地流转的受让方为了获得土地承包经营权而付出的代价，这代价的受益人是出让方（农户），或者是农户转让土地承包经营权而获得的收益，转让期限小于农户的承包经营期限。由于我国土地在农村中所承载的特殊功能，如保障功能、就业功能、社会稳定功能等。这些功能主要由土地收入所衍生出来的，由于中国社会保障、养老保障、社会失业保险等社会福利制度尚未完全普及到农村。对农民来说，当非农收入存在不确定性时或者非农收入无望时，土地扮演了保障的功能，保证了农民的基本生活。同时对于农村的孤寡老人来说，他们也往往依靠土地的流转收益来维持生计或以许诺遗产继承形式获取养老保障。虽然，近年来我国城镇化进程不断加快，但由于中国城市容量有限，城市还无法完全吸纳农村剩余劳动力，土地成为部分农民维持生存的必备。如果在土地流转中将农民的土地承包权剥夺，就会给社会的稳定带来潜在的隐患。因此，在即将进行和正在进行的农地改革和土地流转中，在政策层面一定要包含农地的功能性收益。优化农地资源配置、提高农地利用效率、实现农业产业化的重要路径是，通过农村承包地流转促进农业规模经营。但是，在我国农村现行的家庭承包责任制，难以形成规模经济、集约经济。其原因是宏观上缺乏政策指引，中观上缺乏资金和服务，微观上缺保障。由于部分农民不善于耕种，土地收益较低，但他又不愿意流转自己承包经营的土地。究其原因有三，一是，我国没有明确的土地流转政策，一旦失去土地就意味着失业，同时失去了生活保障；二是，我国农村土地流转市场缺乏中介服务组织，信息不对称，使得承包经营方和流转方无法共享信息，往往导致想流转的找不到想发包的，反之，亦然，往往导致土地撂荒；三是，国家福利制度尚不完善，土地成为农民的“命根子”，宁可自己低效经营也不愿意流转。（二）农地流转中土地收益分配存在的问题现阶段，随着农村承包地流转制度的进一步推进会使土地利益重新分配，各27 利益主体为了追求自身利益满足往往会挤压农民应得的土地收益。由于政策法规及相应中介机构尚不健全，农民自身的分散性及权利意识淡薄，使土地流转价格的协商成为土地收益主体之间博弈的关键问题。在农户自愿流转承包地使用权的前提下受让方农业企业或其他经济组织利用自身优势挤压农民利益的现象较多。主要有以下几方面的表现：一是，由于农民先天的弱势性造成自身收益分配受损。在农村承包地流转的过程中，农民缺乏必要的合同法知识，信息来源不畅，权利意识不强，力量分散，话语权薄弱。由于农民自身弱势条件而导致他们与基层政府部门、农业企业和集体经济组织，在利益分配的博弈过程中往往是失败者。难以平等地去争取并维持自己的合法利益。农民政治参与意识、法制意识和自我保护意识相对淡薄，严重阻碍了农民在承包地流转中应有的政治权利和合法的经济利益的有效实现，造成农民利益严重受损。二是，土地流转实际由政府主导。在土地收益分配中，地方政府为了加快本地区农业经济的增长速度，使地方财政收入显著增长，往往主导农地流转，人为扭曲承包地流转价格。基层政府与农业企业或开发商协议定价，满足双方获益，对承包地流转的定价十分随意。政府则以行政力量的不当干预来压低价格，造成承包地流转市场价格的人为扭曲，承包地流转价格远低于其应有价格。一些基层政府利用行政权力，侵犯农民自主决策权，操控承包地流转，搞硬性流转，甚至动用警力逼迫农民，搞强制性的承包地流转。把承包地流转作为增加当地收入的手段，或者作为突出地方政绩的形象工程，损害农民利益。这些行为受到政策法规严厉禁止，但现实生活中却屡禁不止。三是，变相侵蚀农民承包地利益。运用市场机制对承包地流转进行监控和引导的阻力较大，农村承包地流转必须经由基层人民政府审批，受让方利用这一点借基层政府之权力压价，挤压农民的利益空间，为自己节约成本，基层政府也从中获得利益和好处。以土地规模经营为借口，以所谓“反租倒包”等花样，低价强行“租用”农民承包地从中攫取了农民的合理利益。四是，农业企业或其他经济组织对农民利益的侵害。一些农业企业或其他经济组织以发展农村经济、推进农业产业化经营为由，利用各种手段强迫或欺骗农民流转承包地，有些甚至利用承租的承包地变相搞房地产开发，企业与政府获益，但农民利益受损了。农民缺乏行政参与权和知情权，政府、农业企业或其他经济组织协议将承包地流转出后，农民还不知情，得到的只是与他们预期不等的很少28 补偿，这也是导致普通农民与基层政府管理阶层和受让方企业之间发生冲突的一个重要原因。改革开放以来，农民通过对承包地的占有、使用和处分获取土地利益，满足了农民最基本的生活需求，维持了我国农村在社会转型期的和谐稳定。无论是从农民自身劳动获得的利益而言，还是从国家对农业的扶持和补助层面而言，农村承包地流转会使这些附着于土地的利益得到进一步巩固。要保障农民在重新分配土地利益中的权利应从以下方面着手：首先，增强农民的法制意识提高在利益博弈中话语权。其次，提高农民对土地预期收益的分配，提高农地实行规模化、集约化经营，使农民获取高额的利润。要让农民彻底把土地转移出去，只有让农民参与流转后获得高额利润分配。这是保证农地流转的必要条件之一。再次，随着我国社会进步、农业科技的发展，家庭承包责任制的运作环境也随之发生了深刻变化，改革开放初期的不流动的均田制己与现实不相适应，迫切需要一套有偿、有期限、有流动的土地使用制度来替代。规范农地流转制度对利益主体和利益关系进行重新配置，就应该打破原有的均衡，实现新的动态均衡，建立合理有序的市场配置机制实现土地资源的可持续利用。系统分析制度变迁带来的利益变动，为维护农民利益提供制度保障。二、农地征收中的土地收益分配农地征是我国转型时期土地流转的主要问题，是一个社会资源重新配置、利益重新分配的过程。权利关系错综复杂，涉及国家、集体、企业、农户、个人等多方利益主体。由于我国农村土地归集体所有，集体应该获得征收土地的全部绝对地租。在我国两种土地公有制并存的条件下，国家对集体所有制的土地仍有一定程度的所有权，国家以农业税的形式向集体征收绝对地租。实际上，由于农村集体土地所有权的最终处分权属于国家，而土地是现代社会唯一存在供给垄断的要素，地方政府处于利益博弈群体主导地位，凭借拥有的权力把农村集体土地变为国有土地惟一的强制性、垄断性，征收土地的绝对地租收益。由此，根据马克思地租理论和我国土地公有制分配形式的现实，集体应该分享并占有大部分农地征收的绝对地租收益。（一）集体分配的土地收益级差地租是土地所有权或使用权的有价转让而形成的。级差地租I是以土地的自然丰度为基础的，按照地租分配理论，由土地所有者（农村集体经济组织）29 全部所有。“在土地集体所有制的经济单位之内，土地是公有的，但在经济单位之间，土地是‘私有的’，任何别的单位、个人不得无偿占有。”地方政府是非农建设用地的唯一所有者和提供者，拥有农村集体经济组织的土地的权力，但要按照市场经济规律支付一定代价，这个代价就是支付农村集体经济组织级差地租I的收益和保障失地农民的生存和发展权利。但是现行集体所有权是一种不完全的权利，存在着农村集体土地事实上的双重所有制，以及农业用地转为建设用地具有的巨大增值收益。有关调查数据显示，征地成本一般为5～10万元/亩，批租土地出让金可以达到50～60万元/亩，有的地区甚至达到100万元/亩。地方政府就以土地所有者身份出让集体土地使用权并获取大量土地出让金，攫取了极大部分的级差地租I的收益。鉴于地方政府代替集体（农村集体经济组织）完成城市化后的交通、水电、通讯等基础实施建设，支付征地和拆迁补偿费以及保障失地农民的社会保障费用等工作，集体（农村集体经济组织）应该合理地参与并分享农地征收的级差地租I收益。(二)农民参与分配的土地收益依据《中华人民共和国土地承包法》：承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。土地征收补偿款分为安置补偿款、青苗补偿款、附着物补偿款等。拥有市场经济条件下的土地承包经营权，就拥有获取级差地租II收益的权利。承包人（农民）与发包人（农村集体经济组织）签订土地承包合同就获取了合法的土地经营权的垄断，就应该拥有和土地所有者（农村集体经济组织）分享大部分土地市场交易价值的权利，就应该拥有分享大部分土地潜在机会成本收益的权利，就应该拥有分享大部分差地租II收益的权利。也就是说，地方政府在农地征收中要改变失地农民对改革代价的承担和对改革收益的分享不对称的现状，承认并尊重失地农民的价值主体地位和市场主体地位，让他们分享到土地非农用途导致的以几何级数增长的级差地租II的收益，让他们充分享受到城市化、工业化进程带来的丰硕成果。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》(国发2004〕28号)也要求，“在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。”所以，失地农民应该获取联产承包责任制下追加投资形成的大部分级差地租II的收益。尽管党和政府在第一轮土地承包即将到期之前就明确指出，土地承包再延长30年不变，并在第二轮土地承包工作中再次重30 申，稳定土地承包关系是党的农村政策的核心内容，但相对于政策而言，农村土地制度立法明显滞后。农民土地被征用、占用后只能拿到很少一部分补偿款。（三）获益农民的利益保障当代社会进步、科技发展，家庭承包责任制的运作环境也随着发生了深刻变化，无偿、无期限、无流动的土地使用制己与现实不相适应，迫切需要一套有偿、有期限、有流动的土地使用制度来替代。改革开放过程中，为了能够获得土地剩余和农业经营剩余(土地剩余)的农民成为了土地流转的原动力，他们组成了土地流转过程中最为重要的“第一行动集团”。作为理性经济人，农民看到了承包制下的潜在外部利润，如更高的非农业收入，更有效率的农业生产效率，更高的投入产出比等①，农民身份地位的提高，获得承包地流转所产生的利益，对于广大农民而言，无疑具有强大的吸引力和推动力;同时对市场的敏锐观察和判断使得部分农民发现了经济发展中和经济市场化过程中的这种机会和利益，于是为了追逐这些利益，他们开始发动承包地流转。在此过程中个别农民从中获得利益，而又在这部分获益农民利益得到满足的辐射带动下，整个集体社区农民为提高自己收入或实现自己的利益而加入到承包地流转的浪涛中，以获取由于承包地流转所带来的巨大利益。三、城市土地收益来源及分配机制（一）城市土地收益的来源1.城市级差地租来源城市级差地租主要是由空间区位和投资追加产生的，级差地租的变化是导致土地价格快速上涨的原因，并因此推动了城市化进程的快速发展，其中区位效益是城市级差地租产生的首要影响因素。区位效益由城市土地价格各种影响要素综合形成，具体包括聚集效益因素、规模效益因素、交通条件因素、基础设施因素公共设施完备度因素以及环境因素等。在城市中，级差地租Ⅰ的高低取决于城市中心区的土地相对郊外土地的溢价程度，这种溢价主要来自于两个方面：交通便利程度的差异与资金流通速度的差别。对于城市级差地租Ⅱ，指的是在同一块土地上持续不断以等量资本进行投资而产生的不同生产率所形成的。31 由于土地用途的差异城市土地级差地租产生的来源，主要有：一是，工业用地的级差地租。工业用地位于大工业区内或者交通便利度高可以降低企业生产成本从而获取更多超额利润，因此土地位置的优劣直接关系到企业的获利水平。该超额利润归土地所有者占有，称之为工业级差地租，因此工业用地级差地租来源于个别生产价格与社会生产价格的差额，是工业投资者利润的扣除。二是，住宅用地的级差地租来源。住宅用地上所开发的产品——房屋，是用以居民进行消费的商品，地租由住宅的消费者直接支付。劳动力的再生产费用包括衣、食、住、用、行、教育、医疗等日常生活消费，即所谓的工资构成。住宅用地的地租来源于劳动者工资收入的转移，是居民扣除非土地服务消费以后的剩余。三是，商业用地的级差地租来源。在商业繁华地区客流量大，售出商品量也就越多，形成的超额利润就越高，这种超额利润归土地所有者占有。商业地租来源于商业经营者创造出的最低销售量之上的销售超额利润，所得利润的大小取决于商品销售量，因此商业用地级差地租产生的重要条件是土地的区位聚集效益和繁华程度。2.城市绝对地租来源按马克思地租理论的观点，绝对地租量由劣等土地的地租量来决定其下限是位于郊区的同等面积土地所支付的农业地租量，上限则是土地使用者劳动创造所得的全部超额利润，在上限与下限之间存在一定的弹性空间即为绝对地租量的幅度范畴。在城市中，人们把环境较差、距离市中心繁华地段较远、交通不便、配套设施不齐全的土地归为劣等土地。城市土地的非农业性质决定它具有较高的生产率和剩余价值率。城市土地的绝对地租对土地所有者来说是土地带来的纯收益。但就全社会而言，则是对非农产业利润总量的扣除，是非农产业超额利润的转化形态。城市绝对地租的增长主要来源于以下两个方面：随着城市化进程的推进，带来城市经济的快速增长，社会劳动生产率提高，各个产业部门取得的超额利润和平均利润增加，相对应的土地要素所获取的超额利润或平均利润也随之增加，因而地租量提高；城市化进程的扩散效应导致对土地需求量不断增加，最终引起绝对地租量的增加。3.城市垄断地租来源城市垄断地租存在于城市中具有特殊自然条件区域内生产的产品或提供的服务所带来的垄断价值。由于这种特殊区域面积有限、产出产品的数量有限，供不应求，因此可取得远高于社会平均利润的垄断价格。当土地所有者通过收取地租的形式取得这部分的超额利润后，垄断地租由此产生。32 城市中土地垄断地租主要存在于在以房地产开发产业为主的商业之中。随着城市经济的发展和城市扩张，对土地的需求量越来越大，土地价值偏离实际价值从而形成大量的垄断地租。我国政府既垄断着一级市场的土地供应，也通过行政审批等手段主导着二级市场的土地转让。这种制度决定了土地价格中不仅包含级差地租与绝对地租，也存在着垄断地租，这种垄断反映到现实市场中就是地价的上涨。政府通过协议、招标、拍卖、挂牌将土地使用权出让给土地使用者，并将土地使用者获取的超额利润转化为垄断地租。(二)城市土地价格的特点土地价格的特殊性，土地买卖是一种财产权利的买卖，而购买土地的目的是为了获得附着在土地上的权益，而不仅仅局限于土地本身。土地权利是若干权利的集合，包括土地所有权、土地使用权、土地抵押权、租赁权等，获得其中一项权利即可获得相对应的收益。土地价格总体呈现波浪式的上升趋势，随着城市化进程的不断推进，城市人口的增加，人地比率的增大，土地需求量不断增加，长期看来土地呈现增值趋势。另外由于科技水平的进步，工业、农业的劳动支出在社会生产成本中所占比例日益减小，提高了社会的资本有机构成，社会平均利润率下降，地租上升，从而引起土地价格的增长。土地价格具有强烈的区位性，土地的有限性和位置的固定性决定了土地区域差异性的存在，使得土地价格带有强烈的地域特征和个别特性。不同国家、不同地域、不同城市甚至同一城市的不同区块由于土地的数量、位置、地形、面积等具体情况不尽相同都无法形成统一的市场均衡价格，由此决定土地价格不具有普适性。土地价格具有虚拟性，土地价格的虚拟性表现在：土地价格不是土地成本的货币体现，本身就具有虚拟性；土地价格很多情况下也不以土地开发过程中投入的成本定价，即成本不等于效用；土地价格常常会因投机行为偏离正常价格范围，这种虚假土地短缺和土地市场繁荣的现象违背了供需规律；土地资本与金融资本的结合增强了土地价格的虚拟特性。以上分析得出，土地收益将地租以一定的资本化率还原成一个资本量就是土地价格，此处的地租是指土地总收益扣除总成本的余额。土地收益是正常情况下的土地客观收益、处于最佳利用方向的土地收益与土地纯收益。因此，土地收益33 决定土地价格，而不是土地价格决定土地收益。四、城市土地收益分配的实现（一）城市土地利益分配的实践基础按照马克思地租理论的观点，无论租种什么等级的土地，向土地所有者交纳的单位绝对地租都是相等的。土地所有权是绝对地租产生的原因，土地所有者通过对土地的所有权获取绝对地租。我国城市土地归国家所有。国家凭借对城市土地的所有权，就可以获取相应的收益。因此，开发利用城市土地，无论土地区位、基础设施状况和环境状况优劣，都要向国家交纳土地使用费。马克思地租理论考察的是市场经济条件下农用地收益的分配规律。在我国市场经济条件下，充分发挥市场对资源配置的基础性作用，进行城市土地的合理配置。同样具备市场经济这个运用马克思地租理论解决利益分配问题的前提条件。所以，我国的城市土地经营具备市场经济这个运用马克思地租理论解决利益分配问题的前提条件。1.国家凭土地所有权获取的收益在马克思地租理论中，与土地等级没有联系的地租是绝对地租。土地所有者凭借对土地的所有权获取绝对地租。无论使用什么土地，都要向所有者交纳绝对地租。在这里，土地所有权是绝对地租产生的原因，土地所有者是绝对地租的受益对象。我国是社会主义国家，建国以后，党和国家着力推行土地公有制，其中对城市土地实行的是国家所有制。《中华人民共和国土地管理法》明文规定：“城市市区土地属于国家所有”，“国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使”。国家既然是城市土地的所有者，那么国家凭借对城市土地的所有权，就可以获取相应的收益。而且，绝对地租与土地区位、基础设施状况和环境状况没有联系，无论开发什么样的土地，只要是在城市规划区内的，都要向国家交纳土地使用费用。在马克思地租理论中，绝对地租的标准是一致的，无论租种什么等级的土地，向土地所有者交纳的单位绝对地租都是相等的。因为绝对地租对应的是土地的所有权，是土地所有权在经济上的实现，而各等级土地的所有权都是平等的。我们不能说，优等地的所有权高于劣等地的所有权，就该受到更多的保护。据此，各等级土地的所有权，它们在经济上的实现也就应该是一样的。所以，国家凭借土地所有权获取的收益，其收取标准应该具有一致性。不论是市中心的土地，还是34 次中心土地，还是市区边缘土地，也无论是大城市土地，还是小城市土地，使用者都按相同标准交纳一定费用。这个标准还与使用者的身份无关，无论是企业、个人、社会团体甚至地方政府机构使用土地，都按相同标准交纳。只有当土地所有者———国家直接使用土地（如军事用地、中央机构用地等）时，这部分费用才不会以独立的形式存在。绝对地租标准还应该是稳定的，它不会因土地等级改变马克思地租理论视角下的城市土地利益分配机制研究而改变，因为它仅仅是土地所有权的体现，而与土地等级无关。所以，土地区位的变化、基础设施的完善、环境状况的改善，都不能成为提高绝对地租的理由。绝对地租与级差地租是相互独立的，不会随级差地租的变化而变化，两者不存在互动关系，原因就在于土地所有权和土地生产力的相互独立性。但是，绝对地租可以体现经济发展水平的变化，在不同的经济发展阶段可以有所不同。当然，国家在获取土地收益的同时，也有应该承担的义务。首先，作为土地所有者，国家应该采取各种必要措施，确保自身土地所有权的稳固性。作为土地所有权在经济上的实现，这种收益的持续有赖于所有权的持续。另一方面，由于城市土地使用的投入较大，而且这种投入难以转移，国家获得了土地使用者交纳的费用，就应该尽力维护所有权的持续，避免因所有权丧失而给使用者造成损失。其次，国家还应该监督城市政府对土地的经营，使它的具体经营行为符合规定，对土地收益资金的使用方向符合规定等。最后，作为经济管理者，国家还应该掌控好土地的供应，通过调节土地供给来实现对经济的宏观调控。2.城市政府经营土地获取的收益我国城市土地经营的主体是城市政府。无论是土地所有者国家还是省级政府（直辖市除外）都不可能直接经营城市土地，因为城市土地经营与城市的产业结构调整、城市规划息息相关，只能由城市政府来进行。城市土地经营的具体方式，是先根据城市发展、产业结构调整等需要，将土地规划成某种具体的用途；再进行拆迁，三通一平（通水通电通路，土地平整），将“生地”变为“熟地”；最后进行市场招标和拍卖，将土地使用权有偿转让给具体的使用者。城市政府通过土地经营，提高了土地的生产力和使用价值，产生或强化了城市土地的等级差别。在马克思地租理论中，与土地等级差别相联系的地租为级差地租。级差地租35 形成的条件就是土地的等级差别。在农业中，这种“等级差别”包括土壤肥力的差别和地理位置的差别，这些差别造就了土地生产力的差别，而土地生产力的差别支撑了级差地租的存续。在城市土地中，“等级差别”更加明显，表现为区位、基础设施和环境状况等方面的差别。这些方面的差别使得城市土地产生了不同的使用效果：区位差别导致了运输成本、信息成本和市场影响等方面的差别，基础设施差别导致了生活便利度和舒适度等方面的差别，环境状况的差别导致了健康状况和主观心理满足程度等的差别。所有这些差别，共同支撑着城市土地级差地租的产生和存续。城市政府具体负责城市土地的利用规划、土地的整治、基础设施的建设，这些是对土地资源进行市场配置前的增值环节，也是城市级差地租形成的主要环节。我们知道，级差地租Ⅰ是土地因肥沃程度或地理位置较优而产生的，级差地租Ⅱ是因为在同一地块上连续追加投资产生的。对城市土地而言，肥沃程度无关紧要，而地理位置受城市规划影响巨大，城市规划改变了特定地块在整个城市当中的相对位置，可以创造级差地租Ⅰ。例如，一块农用地，原本位置偏避，交通不便，水电不通，远离学校、医院、市场等公共服务设施，那么它的出让金会很低，可收取的地租很少。但是，城市政府将其规划为城市土地，位置由郊区变为市区，那么，该地块便会升值，形成级差地租Ⅰ。而城市政府在特定地块上进行基础设施投资，既是在改变地块的相对位置，也是在对地块的生产力连续追加投资，也就是既可以创造级差地租Ⅰ，也可以创造级差地租Ⅱ。上例中，如城市政府再投资将土地平整好，将道路铺通，将水电接通，将其它服务设施修建齐全，那么该地块的出让金还会大幅增加。这里，交通改善就是改变地块的相对位置，创造级差地租Ⅰ；所有基础设施（包括交通在内）的修建就是提高地块的生产力，创造级差地租Ⅱ。至此我们可以看出，级差地租主要是由经营土地的城市政府所创造。按照“谁投资、谁受益”的原则，这种级差地租理应由城市政府获取。值得一提的是，这里的级差地租与马克思地租理论中的级差地租在性质上是存在区别的。地租理论中的级差地租，都是本身附着在土地上的等级差别引起的，从土地所有者向使用者出租使用权这个时点上看，是土地本身所固有的等级差别。而上述城市土地的级差地租，无论是第一形态还是第二形态，都并非国家提供的土地本来就能带来的，而是城市政府的投资经营带来的，其实质并非真正的36 “地租”，而是城市政府投资的“租金”。城市政府的投资被附着在了土地上，随同土地本身一起被租用，一起产生收益。为了提高城市土地的生产力，产生级差地租，城市政府必须进行先期投资。这种投资的资金需求是巨大的，仅靠税收无法满足，必须从生产力得以提高进而产生级差地租的土地本身得到补偿。从城市土地经营的实践来看，各城市基础设施投资的资金缺口都比较大，全国城市每年基础设施建设资金总缺口达4000亿元左右。在进行土地经营后，它们一般是依靠土地出让金收入进行滚动投资，以满足对土地先期投资的资金需求。因此，城市政府应该也需要获取城市土地的级差地租。获取的方式是向土地使用者收取土地出让金。与级差地租相对应，城市政府也有相应的义务。除了前文所述的土地利用规划和基础设施投资外，还有：（1）执行国家的宏观调控政策，控制土地供应总量，调整土地供给结构，配合国家掌握好土地供应这道经济“闸门”；（2）切实履行用地协议，不利用权力随意中止土地使用权，保障土地使用者的合法权益；（3）对城市土地进行充分的市场运作，最大程度实现级差地租；（4）规范土地使用费收入的使用途径，将级差地租收入主要用于城市土地经营以及用于弥补因土地经营而给居民造成的直接的或潜在的损失。3.土地使用者开发土地获取平均利润马克思地租理论中的农业资本家没有土地所有权，只是租种土地所有者的土地。他们像工商业资本家一样，按投资额获取平均利润。在我国的城市中，土地使用者也不拥有土地所有权，也就不能要求获取绝对地租。土地使用者只是从国家手中购买土地使用权，即租用土地。土地使用者租用了城市土地，并在土地上投资，但这种投资既没有改变土地的相对地理位置，也没有提高土地的使用价值，也就没有提高土地的等级，所以土地使用者是不能参与级差地租的分配的，他们只能按投资额获取平均利润，与其它行业的投资者一样。当然，利润的平均化不是在土地市场范围内可以实现的，这有赖于整个市场环境和经济状况。土地使用者本来只是一般的工商业投资者，但有时会出现土地使用者不仅获得平均利润、还获得部分地租的情况，有的甚至没有在土地上进行任何投资，仅靠倒卖土地使用权便可获利。出现这种情况有两个可能的原因，一是城市政府没有充分获取级差地租，被土地使用者占有一部分；二是周边的经济活动具有正向37 外部性，使该地块受益。土地使用者的义务是遵守用地协议的规定，在土地利用规划框架内对土地作具体的投资（包括建筑房屋和修建部分基础设施），充分利用土地，发挥土地的最大价值，创造社会财富。土地是稀缺资源，特别是在我国城市化加速时期的城市土地，更为稀缺。城市土地闲置是巨大的浪费，土地使用者必须履行开发土地的义务。我们在政策上要鼓励最大程度地发挥土地的使用价值，限制圈而不用、囤积居奇、投机钻营的行为。对于闲置的土地，应该征收土地闲置税；长期闲置的，国家可以无条件收回使用权。我国土地使用者之一的房地产开发商，目前整体利润率较高，全国房地产开发行业的平均利润率约为50%，远高于社会平均利润率，个别开发商甚至还可获取暴利。这一方面是因为我国城市化进程加速，住房需求强劲，供不应求，造成房价偏高，开发商利润率也就较高；另一方面也因为土地市场还不规范，制度还有待完善，开发商截留了部分级差地租成为利润；最后一方面，高利润行业虽然会参与利润平均化，但平均化本身有一个过程。（二）我国城市土地收益分配中存在的问题1.土地有偿使用的实现方式单一在土地有偿使用方式的选择上，推行得最早的土地使用权出让制，由于其经过多年的发展和不断完善而渐趋成熟，从而得到了最为广泛的接受和普遍认可。但是，较为单一的土地有偿利用模式显然无法完全满足实现城市土地资产的保值、增值的现实要求。出让土地，向用地者一次性收取数十年的土地出让金，看起来能够保障国家的土地资产收益，但事实并非如此。土地使用制度改革的实践证明，许多用地者缺乏一次性支付几十年土地出让金的承受能力，并可能导致出让金拖欠，即使在深圳这样一个经济相对发达而土地使用制度改革又起步最早的城市也存在这种情况。市场经济发展的客观规律要求政府必须为不同所有制类型的企业创造一个公平竞争的经营环境，但是由于土地使用者的支付能力不强，因此用地者以种种借口提出减免地价的要求。这种做法，大量挤占了国家的土地资产收益，使得本应由国家取得的土地资产收益，流失到少数单位和个人手中，这不仅违背了城市土地使用制度改革的初衷，严重影响到对土地资源的保护和合理开发与利用，而且还导致了企业间的不公平竞争，从而市场机制无法充分发挥其在资源配置中的作用。与此同时，随着社会主义市场经济的发展，我国城市地价38 从长期看客观存在着波浪式的上扬趋势，但是一次性出让土地使用权将会使政府在以后的较长时期内难以得到其增值收益。尽管开征了土地增值税，但是土地增值税是对土地使用者因转让土地使用权所获收益征税，因此，如果没有土地使用权转让行为，政府则无法得到这部分增值收益。2.土地交易行为仍不规范我国城市土地使用权出让，采取以行政划拨方式和协议出让方式为主，拍卖、招标或者双方协议的供给方式比重不大。这也导致，采取不同的出让方式，地价水平差异很大。据对43个大中城市的调查，协议地价平均为每平方米165元，招标地价平均为每平方米507元，拍卖地价平均为每平方米1822元，三者之比①为1:3:11。可见，协议出让的直接后果是土地资产收益受损。由于城市土地一级市场是城市土地使用权作为商品经营的第一个环节，如果大量采用协议出让方式供给，则会使土地使用权交易价格低廉；而对城市土地使用权的转让、出租、抵押等经济活动构成了城市土地使用权的二级市场。在二级市场的土地使用权流转过程中，土地价格不断上涨。目前国内相当多的地方，二级市场的土地价格是一级市场的数倍乃至数十倍。实际上，这种土地一级市场与二级市场之间地价的脱节正是由于土地使用权协议出让缺乏竞争、信息不公开造成的。地价脱节而形成的巨大的“空白地带”，很容易诱发幕后交易和过度的土地投机行为，于是，有权“批条子”的权力迅速市场化，土地划拨中也出现大量的“灰色行为”，最终成为房地产开发商向政府寻租的温床，国有土地资产收益流失将难以避免。从表面上来看，在土地使用权出让的三种方式中以协议方式出让为主的做法是问题的根源所在。土地由政府储备后进行招标、拍卖和挂牌拍卖，是政府着力推行土地有偿使用的市场化运作方式的重要手段。但目前土地使用权出让方式仍是新旧并存，土地出让方式新旧并存造成土地市场混乱。土地交易中的暗箱操作，一直为房地产行业内外所垢病。著名经济学家吴敬琏在评价海南、广东20世纪90年代房地产开发潮时，曾公开抨击说，不进行公开招标会导致土地管理部门的腐败，而协议出让方式则是土地交易的腐败之源。的确，土地划拨、协议转让中出现的种种不透明操作，已严重扰乱了土地市场的正常秩序，导致了大量土地资产收益的流失。只有使交易程序公开化，增强透明度，才可减少有关政府官员暗中牟利的机会，才可让房地产开发企业在同一起跑线上竞争，并因其竞争关系而使土地交易价格正常提升，从而提高政府土地出让或租赁的收益。但是，这一①参见:谢经荣，吕萍，乔志敏.房地产经济学[M].北京:中国人民大学出版社，2002，第142页39 问题有着更深层次的原因，即我们在土地市场的运作规则方面缺乏规范性与彻底性。社会主义市场经济运行客观上要求政府必须将职能定位于制定市场规则，维护市场秩序，营造市场环境上，并通过法律手段和经济手段对市场运作实施宏观调控。另一方面，目前一些地方的政府部门尚未完全转换角色，存在职能“越位”，仍然通过各种行政手段去干预市场运作。同时，很多地方土地的所有权名义上为国家所有，但实际上却掌握在少数有权的政府官员手中。土地使用权的协议出让方式只是为某些钻法律漏洞的土地使用权交易行为打开了方便之门。在有些地方，某个部门或官员一句话、一张纸条，很可能让一大块土地堂而皇之地“协议”给某个单位或个人，土地市场运行所要求的公平竞争演变成了房地产开发企业拿地能力和融资技艺的竞争，实质上也就是在比拼各自的关系与背景，从而成为规范土地市场运作的严重障碍。可以这样说，仅仅要求土地使用权出让采取招标、拍卖的方式也许不能从根本上解决问题。此外，土地储备制度的目的是政府保证一级土地市场的真正垄断，控制土地供地总量，这被认为是实现土地使用权招标、拍卖的前提，因为，土地多头供应必然导致招标、拍卖工作无法进行。同时，对于土地的二、三级市场中正常的土地交易活动，政府仍设置了行政审批和许可制度；在协议供地上，政府随意定价、擅自压低地价和减免地价，模糊了土地市场价格信号，其直接后果是扰乱了正常的土地市场秩序。但是，不能否认的是，采取土地使用权出让或租赁的招标、拍卖方式意义仍然重大，它能够在增加土地市场运作的透明度，推动土地资源配置的市场化进程以及加快转变政府职能等方面起到重要的作用。3.国企改革中的国有土地资产收益流失党的十六大提出了改革国有资产管理体制的任务，界定了中央和地方行使所有者职能的范围，这是对多年来基本处于停滞状态的国有资产管理体制改革的极大突破。报告为多年来关于是否应当允许“地方所有”的争论划上了一个句号，提出在国家所有的前提下由中央政府和地方政府分别代表国家行使所有者职能。对于中央和地方行使所有者职能的范围，报告的界定是中央负责三大类:关系国民经济命脉和国家安全的大型企业、基础设施、重要的自然资源，其他都归地方。对照十五届四中全会《决定》的有关论述，这个划分的含义应当是，中央管“抓”:即管理好那些需要长期保留的国有企业，地方管“放”:即逐步从需要退出的国企中退出。这种中央管“抓”、地方管“放”的权限划分对于十五届四中全会确40 定的有进有退、抓大放小方针的具有重要的意义，也与历史上的企业下放有着本质的区别。这意味着今后除了由中央控制的关系国民经济命脉的重要行业和关键领域外，其他国有企业改组的步伐将会加快。目前，城市经营性用地有相当大部分被国有企业占有并使用，而其中的很大部分又是通过划拨方式取得。对国有企业改革和重组中涉及的划拨土地使用权有偿使用的问题，一般认为应根据企业改革的不同形式和具体情况，分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资(入股)等方式予以处置。实际上，当前国企改制面临两个“退”字，一是为了提高企业竞争力，本着“有所为有所不为”的原则建立健全国有经济的退出机制；一是为了实现土地资源的优化配置，显化土地资产价值，国有企业从老城区的逐步退出。其间都必然涉及到大量的国有土地资产收益分配问题。但是在实际运作中，恰恰是这类通过划拨方式取得使用权的土地存在问题最多，表现最为突出的就是大量划拨土地非法入市、隐形交易，国有土地资产收益严重流失。41 第四章完善我国土地收益分配制度的基本路径在我国经济转型期，土地制度的合理设计和健康运行是解决土地收益问题的根本。农村承包地流转还处于一个不断摸索与经验总结的阶段，当前农村土地流转发生率高，但市场化强度弱，面临诸多困境；城市人口增长和土地增值规律的背离，以及城市土地市场存在的诸多问题，无不与利益相关。在我国，土地上多种利益并存己经是不争的事实，最基本的可分为土地所有者的利益和土地使用者的利益，每一类又有许多不同的利益主体。利益的不同反映了人们对土地的要求不同，这些不同的要求与土地满足这些要求的机会之间存在着矛盾，进而必然引起利益的冲突。解决这些冲突的主要手段就是对各种不同的利益进行合理的分配，即一方面要保护集体土地上现存的各种合法利益，以体现市场主体之间的平等关系；另一方面又要体现国有土地全民所有的性质，做到国有土地收益的公平分配。按照亚里士多德的说法，前者为交换的正义，后者为分配的正义。分配正①义是交换正义的前提。其实，这种分配的正义带有明显的公法色彩，体现了国家权利对市民社会的有限干预，在强调社会本位的今天，这种干预是无法替代的。建立健全土地流转市场的目标就是要实现城乡土地流转市场由无序到有序的转变，由无章到规范的转变，建立完整的市场体系、健全的市场机制，加强政府对土地流转市场化的调控和管理，建立与之相适应的市场体系和管理体系，构建土地流转市场化的中观促进机制，改变现行自发流转形成的低效、无序状态，代之以市场化的流转方式和规范有序的流转运作。真正实现土地收益合理分配。因此，本文提出了新的土地利益分配机制，通过权利分配来划分，使作为权利的土地所有权、经营权和使用权分别与作为受益的垄断地租、绝对地租、级差地租和平均利润一一对应，从而使土地收益分配趋于合理化。一、加强农村土地流转监管力度，切实保障农民利益1.农村社会保障体系不健全，承包地流转供给不足在广大农村社会保障体系还没有建立的情况下，承包地仍然是大部分农民安身立命之本，在农业生产性直接收益低下时，宁可粗放经营甚至撂荒也不愿意放弃土地承包权。对于大多数除种地外无一技之长的农民来说，要实现在城市长期①参见:沈宗灵.现代西方法理学[M].北京:北京大学出版社，1992，第43、44页.42 稳定的就业具有极大的困难。农民不仅把承包地作为生活资料的来源，而且当作应付从事不稳定的非农产业带来风险的一种手段。因此，大部分农户选择兼业，不愿意进行农地流转。2.承包地流转市场价格机制“失灵”我国农地长期以来实行的是实物管理，否定农地是商品，具有价值。农地的商品和资产属性目前仍无法律认可，造成土地承包权价值性、商品性不明确，割裂了土地所有权与地租、地租与价格以及价格与价值之间的关系。农地流转价格存在的问题主要是由于承包地产权弱化导致的农地流转价格明显低于其价值。由于我国法律对农地产权流转的主体、用途、途径等的界定模糊不清或进行了种种限制，加上土地承包经营权非完全物权性质，存在权能构成不清，缺乏安全性和排它性、流动性等问题，造成土地产权残缺，产权弱化，必然导致承包地流而不畅，流转价格偏低，农地流转收益无保障，农地流转价格被严重扭曲，土地适度规模经营举步维艰。农地则比城镇土地更复杂。因为在所有权与使用权之间与城镇、国外的土地相比，多设了一项承包权。承包权可以与使用权统一于农户，也可以分离，那么承包权和使用权应各有其价格，但是如何计算，却没有价值衡量标准和计算方法，正因为农村承包地的各种二级产权的性质、内部的关系没有界定清楚，价格就难评估和测算。3.农地流转市场收益分配机制不健全获取农地流转收益是承包地产权设置和农地流转市场运行的最终目的。收益分配机制是农地流转市场化的关键所在。在当前农地流转中缺乏公正合理的收益分配机制，常出现地方政府和村委会府通过行政方式低价推动农地流转给经营者的现象，由于他们出于自身利益最大化的目的，利用自己手中的行政权力积极介入农地流转，导致一些承包地明显低于市场价格流转给一些有关系的经营者，甚至于一些地方政府和村委会通过以租代征方式，名义上是承包地流转，实际上就是征用承包地方式来获得廉价承包地，然后提供给非农开发商，形成了“承包地流转陷阱”，损害了农民的承包地权益，集体“代理人”捞起个人好处，严重侵害了农民利益。集体为了促进本地经济的发展，改变其落后的经济状况，解决由于外出务工而导致的承包地无人耕种问题，促进农地有效利用，一是搞开发农业，同时引进资金、技术，愿意推动农地使用权流转。二是通过承包地使用权流转，可以得到比较高的土地租金收入。因此，集体有推动承包地使用权流转的积极性。有时，集体“代理人”为了其利益实现，采取强制手段去推动承包地使用权流转。43 在集体作为承包地使用权流转的推动主体的情况下，农民流转主体的地位便受到了侵害，导致了“委托代理”问题的产生，侵害农民权益。农村基层组织，乡镇政府、村民委员会、村民小组三级都是我国农村集体土地所有权代表，对村集体所有的土地享有管理权和经营权，理应忠实地代表土地所有者的利益。但实际上，从目前农地流转的各环节看，行政操作的痕迹不仅清晰可见，而且在某些地区甚至构成了主要的推动力。基层政府部门利用自己的强势地位剥夺农民的合法利益，承包地流转远远偏离了自愿等价有偿的交易平台，政府部门职能异化的现象相当严重。4.农村承包地流转市场竞争机制缺失承包地流转应是市场行为，市场的责任是提供平台，让市场调节承包地供给和需求。凡是能通过市场机制来运作的，权力就不要插手。但现实中常常受到行政过多干预，农地流转中市场和政府的边界模糊，导致一些承包地流转价格明显低于市场价格，流转给一些有关系的经者，甚至于一些地方政府和村委会通过以租代征方式，名义上是承包地流转实际上就是征用承包地方式来获得廉价承包地或强行返租倒包，没有进行公开的听证会和招、投标，就直接拍板流转给有关系的经营者，损害了农民土权益，土地常常没有流转到最具有效率的经营者手中，浪费了土地资源。导致承包地流转市场竞争的不完全性，缺乏市场公平竞争机制。在社会主义市场经济条件下，市场作为资源配置的基础性调节手段，具有较高的效益，农地可在市场微观环境的运作中实现合理的配置和有效的利用，促进社会经济效益的提高。农地流转市场的发育及建设，必须在中央政府和地方政府相关政策、法律法规的约束和调控下进行，即需要政府“矫正”市场失灵，通过运用宏观调控机制弥补“市场失灵”。政府在其中则充当着支持者、管理者和公共服务者的角色。发挥好政府这只“看不见手”的作用是引导农地流转市场健康有序发展的必要条件。政府要坚决要从承包地流转市场上退出来，变强制为引导，变干预为服务，抓好承包地流转的宏观调控，加强监督监测，为普通农户和农业经营大户之间的承包地流转做好中介服务和管理工作。加强政府对农地流转的宏观控调，主要采取经济手段、法律手段和组织手段按照土地配置的宏观效益对承包地流转的方式以及流转的条件进行调控。1.财税手段加强政府管理部门通过增减中央财政转移性支付等财政政策以及增减税种、税率、税费等税收手段来调节承包地流转市场各主体的土地流转收益率，从而激44 励或约束农地流转速率，引导农地流转方向，以实现农地流转市场对土地资源配置优化、提高土地利用效率的目标。(1)完善减免农业税费政策农业税费作为一项农业经营成本，无疑会影响着农户利润。现在农业税减免，农业成本降低，负担减轻，种田收入提高，需求方在农地流转市场中的需求量不断增加，农地流转价格随之上升，即能提高亦工亦商的“兼业户”供给土地积极性，种田大户和农业企业愿意租种更多土地，又能促进农地市场化流转。(2)建立健全农业补贴政策农业补贴是一国政府对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具，是政府对为促进农业的稳定发展，提升农产品的市场竞争力，保证土地资源有效利用，保障农民收入的积极政策。结合我国农村的现实情况，制定农业补贴政策，对农业和农村发展起到了积极作用。建立健全农业补贴政策，通过农户行为来实现，增加各种补贴不同程度的增加农户农业经济收入，使得从事农业生产的比较利益增加，形成对农地需求增加，这必然引起种田大户和农业企业转入土地量的变化。因此，加大农业补贴政策的实行，通过对农户经济行为的影响，对农地流转市场中需求的正向影响，有利于加快承包地流转市场化进程。2.行政调控手段承包地行政调控政策的作用，主要体现在能有效而及时地解决承包地流转全局性的调控问题。如承包地总供给与总需求的平衡、农地流转市场的形成与发育以及农地流转市场秩序的维护、环境污染的治理等。单纯用经济政策工具或其他工具手段，往往是旷日持久、收效缓慢，有的则难以奏效甚至完全失效。行政调控政策依靠国家行政权力，有各级政权组织保证，见效快，作用显著。(1)建立健全承包地利用规划制度农地规划是国家宏观调控土地利用最强有利的措施。规划调控和市场调节在农村土地资源配置中的作用是相辅相成、不可偏废的。土地利用规划是一项科学的、重要的宏观调控措施，是农地流转市场有序化、合理配置土地的重要保证。政府应制定土地利用总体规划，实现对流转的比例和总量控制，引导农地流转市场向着健康规范的方向发展。但土地规划本身的制订首先要科学，具有可操作性。承包地规划制度是规范土地市场运行的技术手段，土地规划的制订，必须在国民经济和社会发展计划指导下，依据经济发展目标和社会经济发展规划进行。在土地利用总体规划中，应明确在规划期限内农地的控制面积，划定基本农田保护区，45 严格实行用途管制，以免在承包地产权流转过程中农地使用者随便变更承包地用途，亦即，进入市场农地都应有明确的利用和经营规划，从市场上得到农地的使用者，必须按照土地规划规定的用途来使用。(2)加强土地地籍管理制度加强土地地籍管理制度是确保农地流转的一项重要的基础性工作，这方面具体工作有:一是土地调查。即对农村承包地进行全面清查，以查清土地的数量、质量、位置、利用状况等。二是农地经济评价。由土地管理、农业经济工作者等人组成评估小组，根据土地位置、肥力、产值收益情况，结合人们的经验判断，对农地分等、评级和估价。三是农地登记。集体组织和农户依法向国家土地机关办理土地产权登记取得相应的土地产权证书。四是整理和妥善保管各种地籍档案资料，为搞好农村土地管理和土地市场运作提供各种有用数据。3.农地流转法制调控手段(l)建立农地流转法制管理制度建立农地流转法制调节，对农地流转市场主体行为进行约束，管理者可根据法律授权和相关法律规定，通过法律的、行政的和经济的措施使农地流转市场主体的各类行为不超出一定的范围，保证其农地流转行为的规范化，保证市场竞争的公平和有序性。(2)加强承包地流转立法制度由于法律制度供给不足，实践中农地流转法制调控制度是农地流转管理机构依照国家宪法、土地专项法、土地单项法律以及其它相关法律和国家法规，约束各承包地流转主体的市场行为，保证承包地流转管理目标实现的制度。土地流转管理机构对农地流转进行的法制管理活动包括对相关法律法规的宣传、监督与检查、对农地流转过程中各类违法行为和法律纠纷的调处等。农地流转出现了不少问题，这反过来会影响我国农村土地产权制度的长远安排。可以说，实践中趋于活跃的土地流转已经对我国农村土地产权制度的法制建设形成了倒逼之势，尽快立法规范土地流转己经是来自现实的一项紧迫要求。当前，应加快农地流转市场的法规建设，及时修改目前不利于农地流转市场形成和互相冲突、矛盾的法律条文，并以法律形式对参与农地流转的市场主体，农地流转的原则、条件、范围、程序、形式、违约责任、利益调节等重要问题做出明确的法律规定，以保证农地流转市场运作的健康有序发展。综上所述，在综合运用各种调控手段时，要选择各种调控手段配合的优化方46 案，既要充分发挥宏观调控手段的整体功能，又要保证各个具体手段各司其职、扬长避短，发挥其特有作用。只有这些手段互相配合、协调作用，宏观调控的整体功能才会发挥实效。二、建立土地流转评估服务中介，有序引导农民增加非农收入承包地流转过程中的中介组织是在一定历史背景之下产生的，农地流转发生过程中大量存在的现实问题为中介组织产生和发展提供了较大空间。农地流转市场中介组织是指承包地流转过程中孕育出来的、将承包地的供给主体和需求主体联结起来的中介组织，它在承包地的供给主体和需求主体之间起到了沟通和桥梁的作用，专门为促进承包地流转、交易而提供服务而自身并不直接从事承包地生产经营活动的特殊市场主体。从土地流转发生的条件上分析，土地流转中介对促进流转的发生具有重要意义。农地流转交易与普通商品交易有很大差别，其运作程序相当复杂，特别是使用权交易涉及到多个主体即承包者、经营者和使用者的经济利益，而交易主体参差不齐，大多素质较低，无法通晓复杂的交易程序，这就要求有完善的中介机构为之提供穿针引线、牵线搭桥，提供市场信息、价格和法律咨询等服务。随着农村二、三产业的发展和城镇化进程的加速，进入市场交易的农地数量逐步增加，因此，构建一个自上而下、网络状、多功能、高质量的中介服务体系是推动农地流转市场化的中坚力量和必要条件。建立农村土地流转评估服务中介，有利于承包地供求信息收集，也有利于土地价格评估，同时促进土地供求双方谈判、签约，还有利于监督执行和维护交易契约正常履行。总之，随着中介组织的介入，农地流转中所引发的交易成本大大下降，因此，相对地提高了交易双方的流转收入，同时可以更好地规范农地流转市场，减少盲目、无序的状况，促进农地流转市场化。目前，我国农村土地评估服务中介还未普及，建立农村土地评估服务中介既能使农民把现有的土地承包经营权让渡出来，又能使农民获得稳定的土地收益。同时，农民可以从事非农产业，增加其非农收入，当非农收入占据农民收入的绝大部分时，转让土地承包经营权才有可能。若农民对未来预期收入具有不确定性，要让农民把土地流转出去，在国家现有的社会保障水平下，那是相当困难的。对大量从事非农产业的农民来说，既要依赖土地作为保障，但又不能直接经47 营土地。这就要求进行土地保障形式的创新。通过制度规范，政策引导，将土地资本化，促使土地租赁、土地信托、土地股份合作制的实施，将承包地转移出去，同时，又保持着资本化了的以价值形式存在的土地资本，使农民获得相应土地流转收益。通过这项基本保障，使农村劳动力有机会、有条件、有动力从事非农产业，增加非农收入，加快我国工业化、城市化进程。政府应该提供以就业机会，建立健全社会保障为核心的制度保障，改革户籍管理制度，解除其城市化的后顾之忧，以社会保障代替传统的土地保障，建立农民工的城市化进入机制和农业退出机制。三、增加耕地质量管理的有效投入，建立健全耕地质量管理激励机制随着我国人口进一步增多和耕地进一步减少，人口与耕地的逆向变化，不可避免地导致粮食供给压力增大，从而促使政府必须把保护耕地作为首要目标。1996～2006年间，中国平均每年净减少的耕地为460.2万亩(补充耕地与减少耕地相抵后)。按此速度发展下去，到2020年难保国家的“18亿亩耕地”的安全警戒线。其中建设用地的扩张导致耕地的减少的事实不容忽视，大量的研究成果表明，城镇、农村居民点扩张的主要用地来源是耕地。鼓励农村建设用地整合，①城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。打破地域分割，进一步加强对土地的管理，强化土地的调控作用。建立健全耕地质量管理是一项立足当前，着眼长远的工作，需要政府增加对耕地保养管理工作的投入，增加耕地质量管理经费，力争加大市级财政对耕地质量建设的支持力度，同时，建立耕地质量监督管理制度，并采取有效措施提高耕地质量。加大政策法规宣传，倡导合理使用土地的做法，典型示范，全面推广，管理采取以奖代投的形式，积极鼓励广大耕地使用者自觉加强耕地质量建设，提高耕地保养管理的自觉性与积极性。完善耕地质量管理机制，细化奖惩条款，凡承包期内因不合理耕作造成耕地质量严重退化的，要依法给予行政处罚。对在耕地质量保护工作中取得显著成绩的单位和个人，由政府及有关部门给予表彰或奖励。①研究结论引自建设部编制的《全国城镇体系规划(2005-2020年)》.48 四、完善城市公共财政制度，以多种形式反哺失地农民在城市化进程中，土地被大量的粗放使用。土地作为可耗竭性资源加剧了和社会可持续发展的矛盾。我国的城市化进程中政府通过低价征用农民土地，把农民土地首先征为国有土地后再高价把土地长期使用权出售给城市土地市场。但是，作为土地的所有者(农村经济组织)应得的收益往往被忽略，农民得到征地补偿很少，这就一次性的剥夺了原本属于农民的永久性收入来源。在补偿的实施过程中，地方政府为了压低征地成本，往往以较低的方式计算过去的平均产出。所以，现行的土地收益分配制度下，各级地方政府成为最大的获益者，农民很难享受到因为土地用途变化产生的增值收益。然而，农民因为放弃土地的使用权应该得到补偿却没有保障。在巨大的级差地租和不完善的法律法规面前，特别是当征地没有被严格限制在公益性用途情况下，土地收益分配严重损害了农民的利益。农地被征用关系到农民生产生活的方方面面，涉及用地、户籍管理、就业安置、教育医疗、社会保障等诸多问题，建立政府牵头、部门配合、上下联动、责任明确的工作机制，和完善耕地保护补偿机制，是当前急需解决的实际问题。完善城市公共财政制度，积极开展城乡建设用地增减挂钩工作。按照因地制宜、科学规划、统筹实施、权责明确的原则，积极推进城市公共财政制度建设，促进征地补偿机制有效运行，改善农村生产、生活和生态环境，为城市发展空间的拓展提供制度保证，并保证失地农民利益。在我国城市化进程中，解决好农民失地问题，确保失地农民的权益是我们当前所面临的紧迫任务之一，这关系到社会的稳定与和谐发展。马克思地租理论对合理有效地解决城市化进程中农民的失地问题有着重要的启示。第一，要明确土地产权问题。按照马克思的地租理论,绝对地租的产生是由于对土地所有权的垄断，而级差地租的产生是因为对经营权的垄断。在广大农村,由于对集体资产占有不明确，造成一些地方政府对土地垄断经营，农民不仅没有享受到绝对地租，而且还失去了获得级差地租的权利。农村集体资产在城市化的进程中存在着不同程度的流失现象，广大农民的利益受到损害。针对这种现象,要维护广大农民的权益，首要的问题就是必须要明确土地所有权，使土地所有权主体能在实际操作中有效行使相关权能，维护自身利益。第二，要积极加快推进各项配套制度改革。一方面,在对农村土地征用的过程中，要做到公平、公开、透明。即要尊重和体现广大农民的利益,公平公正地分配土地的收益，又要加大土地征用的透明力度，公开接受广大农民的监督，49 确保农民的集体利益不受损害。另一方面,要建立健全失地农民保障机制。随着社会经济的发展,城市化进程不断加快，越来越多的农地被征用开发，失地农民越来越多，应积极探索各种有效的保障机制解除广大失地农民的后顾之忧。第三，要建立合理的补偿机制，确保农民长期受益。作为社会上的弱势群体之一，土地是多数农民的重要经济来源，失去土地就意味着失去了保障，甚至日常的最低生活也难以维持。要解决好农民失地后的生存发展问题，一方面要参照土地的市场价值制定合理的失地农民补偿标准,另一方面要打破传统的单一的一次性付清的货币补偿模式,积极探索适合各地实际情况的多种征地补偿模式,做到依法征地，分类补偿，最大限度地保护广大失地农民的权益。五、重新界定城市基准地价构成，明确计算土地增值收益随着城市化进程的不断推进，城市人口的增加，人地比率的增大，土地需求量不断增加，长期看来土地呈现增值趋势。另外由于科技水平的进步，工业、农业的劳动支出在社会生产成本中所占比例日益减小，提高了社会的有机资本构成，社会平均利润率下降，地租上升，从而引起土地价格的增长。因此，重新界定城市基准地价构成，明确计算土地增值收益显得尤为迫切。基准地价即土地初始价，是指在城镇特定区域范围内，对不同等级、不同土地用途（主要是商业、住宅、工业用地）、不同地域的土地分别进行评估，得出的它们在使用期内的某一时点的平均价格。基准地价的评估是以城镇整体为单位进行的，由政府组织或委托专业评估机构进行评估，反映了我国城镇土地利用所产生的实际经济效果，标明了土地经济价值运动的基准线。基准地价的作用主要包括：基准地价可以直观反映土地市场中土地价格的总体水平与变化趋势，将城市土地质量的高低及土地所处地域的区位优劣从价格标准上予以表现；为各级政府在土地使用权出让时计征土地使用税、土地增值税等税费提供依据；为国家制定灵活地价政策提供依据，通过地价的调整对土地市场进行宏观管理、实现土地资源的合理配置；将基准地价调整为各宗土地价格的基础、方法和系数，起到估算初值和修订初始值的作用。我国土地价格经历了从无偿使用到系统的、完善的价格体系形成，政府在这个过程中起着决定性的作用。土地价格政策的调整是国家及各地政府对土地市场进行宏观调控的结果，与土地市场的结构变动有着极强的响应性。由于政府对城市土地需求增长形成的级差地租增长部分缺乏定期评估，造成了土地价格的上50 涨。如国土资源部2004年的统计表明，[2002]11号令颁布以后，2003年上半年与2002年上半年同期相比，全国大中型城市的平均土地价格上涨了8.5%。我国土地价格目前主要采用级别基准地价、区片基准地价、路线价，标准多且不规范，这样极易引起土地价格上涨。制度和法律可以对土地用途的方向和趋势进行有效地管制，有关部门根据国家经济建设和社会发展的需要，通过强制性的约束力对土地市场进行政策调控，规定土地的合理开发与利用水平，引导土地利用向预期的方向发展，有利于充分发挥土地资源的经济、社会与生态效益。例如国家把某城市定位为经济特区或对外开放城市，为促进区域经济发展制定并实行了一系列相应的优惠政策可以为该地区吸引大量的投资，必然导致土地需求量的大幅增加，从而引起土地价值的增长。同时，加强宏观因素对土地价格的影响，根据不同城市之间地价水平的差异，及城市土地价格总体水平高低变化做出具有普遍性、一般性和共同性的政策引导，明确计算土地增值收益，具体包括：土地产权结构、土地供应和政策、城市土地规划、财政税收政策、金融货币政策等的及时调整；做好对相邻地块与周边区域环境、交通便利程度、房屋容积率等数据的统计，并及时公布。六、改革土地利用制度，实现城郊土地价值的最大化在我国城市化进程不断加快的过程中，政府相关部门要积极开展城市土地集约利用潜力的评价，调查城郊土地集约利用的总体程度，从而政府可以制定合理的城市规划和土地利用规划，通过各种市场化的融资手段，筹集资金进行城市基础设施的建设。优化城市空间布局，控制城市边缘扩张的节奏，以免背离土地资源供给能力。城郊区域是城市发展和扩展的主区域，要重点发展城郊区域与城区发展相配套，使城郊区域成为城市居民生活服务的后盾，加快城郊建设与城市中心区的发展有机地结合，重点扶持农产品加工企业，提高土地集约利用和经济效益，使经济、社会和环境的组合效益最大化。主要通过：农业产业优化升级。重点扶持农产品加工企业，发展农产品深加工产业和养殖业；建立经济开发区或产业园区，发展城郊区工业，走循环经济和产业集群之路。在严格遵守国家土地管理法律、法规的前提下，打破传统开发思路和流程，变城镇化、工业化与农田保护之间的固有矛盾为协作共赢，实现土地的二元性质、多种用途共存以及人与自然、多种51 产业、多种城市功能的和谐共生；发展城郊型服务业，充分利用交通网络发达的优势，吸引外资，引商兴工，大力发展现代商贸、物流、餐饮、运输、建筑、信息服务等产业来提高土地集约利用。七、调整土地税收体系，完善土地增值税，加征土地资产税在2005年7月，国家税务总局、财政部和国土资源部联合下发的《关于加强土地税收管理的通知》中，把城镇土地使用税、土地增值税、契税和耕地占用税界定为土地税收。调整土地税收体系是一项探索性的工作，它的发展有一个不断完善的过程，因此就应当在其推行过程中，以动态的和发展的眼光不断完善土地税收体系各项管理制度。这需要土地管理部门对土地税收体系的实施进行不断地跟踪检讨并在此基础上研究完善各项管理制度。这种制度的完善不仅意味着土地管理部门要加强对土地税收行为的监督和管理，也意味着对土地所有者内部管理科学化、法制化的合理要求，即要求土地所有者不断完善其自身的制度建设，同时在经济形势发生变化时能够做出适当调整。这是强化土地税征收管理工作的根本保障。为了确保土税收顺利实施和有序推进，保障土地收益各方利益，必须完善土地税征收管理体制。主要从以下几方面着手:1.建立和完善土地税收体系，即能确保国有土地保值增值，又能防止土地价格过快增长，这是实施土地税收体系的一个重要环节。在土地税的征收工作中，最大的问题在于土地使用者可能出现的逃税、抗税、欠税等行为。应当针对不同的情况制定有效措施，硬化土地税收手段，以加强征收管理工作。即统一制定土地税收标准，载明土地位置、面积、用途、纳税金额、其支付方式、税金的调整模式、违约责任、处罚条款及土地所有者和使用者的权利和义务等。这样，当土地使用者未按合同约定履行义务，拒不交付土地税金时，政府可以根据相应规定，依法收回土地使用权，注销《国有土地使用证》。2.土地税收的征收管理涉及金额十分巨大，为了避免其成为滋生腐败温床，政府相关管理部门要切实加强对土地税征收利用工作的监督，严厉查处违法违纪行为，确保土地税收体系的良好秩序。一项好的制度能否贯彻实，有效而全面的监督是关键。一方面要建立并坚持年税金基数及年税金方式评估、信息发布等制度，确保土地税收的科学性和“公正、公平、公开”准则的贯彻实施；另一方面要加强土地执法监察，坚决查处土地税收中的违法违纪案件。52 3.要形成土地税金征收管理的保障机制，就必须进一步完善土地管理的法律和法规。土地使用制度改革的深化必须在法制的保障下进行，城市土地税收制的实施需要一个统一的法律基础和法制背景。因此，应当顺应土地税收制的多元化趋势，尽快制定有关土地税收的相关法规，使城市土地的税收行为在一个法制化的轨道上运行。土地增值税的征收管理有双重含义，一是要强化征收工作力度，二是要加强对土地增值税金的用途管理，对于土地增值税这一重要的城市建设和发展的资金来源而言，征好与用好具有同样的重要性。目前按现行有关的法律法规，在土地上征收的税费主要包括耕地占用税、土地使用税、土地增值税以及市政公用设施建设费、资源费等一些地方性收费项目。由于土地在使用过程中发生了转让、转租、转包行为，为了确保国有土地保值增值，防止土地价格过快增长，因此征收土地增值税。一般认为，征收土地增值税可以打击土地投机，从而成为调控土地市场结构性的政策工具。但是，土地增值税征收过多将会打击正常的土地出让，不利于市场交易的发展。财产税中与土地相关的最为重要的税种是房产税。发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用，财政部、税务总局要加快研究制定引导个人合理住房消费和调节个人房产收益的税收政策。税务部门要严格按照税法和有关政策规定，认真做好土地增值税的征收管理工作，对定价过高、涨幅过快的房地产开发项目进行重点清算和稽查。加征土地资产税主要采取：对房地产的无偿转让新开设赠予税；保留对房地产转让环节订立的营业税、契税或印花税；增加对二手房增值税的征收；暂停土地增值税，配合国家启动房地产市场的经济政策，暂停除单纯土地使用权转让以外的所有房地产开发项目和存量房销售的土地增值税的征收。53 结束语李克强总理说：“触及利益比触及灵魂更难”，但是，现有的结论和将来的发展趋势昭示我们，土地市场化流转是必然趋势。尽管对土地收益分配理论在经济界尚未达成共识，但是，综观本文，仍然可以得到这样的结论，即土地收益分配涉及多方利益，土地流转市场化是一项社会性的系统工程，并非一蹴而就，而是一个长期、渐进的过程。我国土地收益分配关系错综复杂，千头万绪，牵一发而动全身；它不但直接决定土地配置效率和利用效率，而且间接影响经济发展和社会安定团结。土地收益分配涵盖农村承包地流转、农民增收、农业集约化、规模化经营，还对农业结构调整，农村剩余劳动力转移，二、三产业发展和城乡统筹发展等起着基础性作用；而且牵连触动城市产权制度、农村社会保障制度、农村社会组织制度和政治治理制度等核心制度。因此，政府引导、社会中介组织介入、各利益主体积极参与，合力推进地流转市场化，促进土地规范、有序流动和市场化配置，是解决土地收益分配缺陷的必然选择，是统筹城乡发展、完善土地制度的必然要求，是实现农业集约化、产业化、现代化、城市化的迫切需要解决的根本问题，并且有利于土地生产力的有效保护。本研究明确了土地收益的内涵并以其概念准确把握为基础，明确界定了土地收益分配的权属关系；提出了实施土地收益分配的指导原则，并在相应的法律法规基础上，提出了具有建设性和前瞻性的建议；以动态的眼光分析土地收益分配机制的适用范围和实现途径；对城乡土地收益分配提出了新的对策；对不同利益主体分配的土地收益调整做出规定；全面解析了土地收益分配的困境及对策措施。最后需要指出的是，我国目前正处于经济结构和社会结构的转型时期，因此，对于包括城市土地和农村土地在内的土地收益分配方式的探索与实践都应当符合区域结构、产业结构、所有制结构等调整的要求。也就是说，具体选择土地有偿使用的哪一种模式，一方面取决于土地使用者所做出的环境判断与前向预期；另一方面还受制于国家和地方的土地政策法规及土地管理方式。但是以发展的眼光来看，随着理论和实践的发展，土地收益分配机制的运作模式将得到不断拓展。54 参考文献一、经典著作：[1]马克思、恩格斯:《马克思恩格斯选集》(第1、2卷)，人民出版社，1995年版[2]马克思:《资本论》(第2、3卷)[M]，人民出版社，1975年版[3]马克思、恩格斯:《马克思恩格斯全集》26卷(上)[M]，人民出版社[4]马克思、恩格斯:《马克思恩格斯全集》46卷(上)[M]，人民出版社[5]马克思:《资本论》一卷[M]，人民出版社，1975[6]马克思:《资本论》二卷[M]，人民出版社，1975[7]马克思:《资本论》三卷〔M〕，人民出版社，1975二、学术著作[1]黄贤金，钟太洋:《农地产权与农户土地租赁意愿研究》[M].中国土地学，我国农村承包地流转市场化之研究—成都例证，2005·1[2]亨利·勒帕日:《美国新自由主义经济学》[M].北京大学出版社，1985.5[3]陈志刚:《农地产权结构与农业绩效》[M].中国大地出版社，2006.6[4]车裕斌:《中国农地流转机制研究》[M].中国农业出版社，2004.11[5]黄贤金、方鹏:《农村土地市场运行机制研究》[M].中国大地出版社，2003.2[6]德姆塞茨:关于产权的理论，载科斯等《财产权利和制度变迁一产权学派和新制度学派译文集》[M].上海人民出版社，1994.7[7]阿尔钦:《财产权利与制度变迁一产权学派与新制度学派译文集》上海三联书店，2003.3[8]张新伟:《市场化与反贫困路径选择》[M].中国社会科学出版社，2001.3[9]菲吕博藤，配杰威齐:《财产权利与制度变迁》[M].上海三联书店，1994.8[10]费孝通:《乡村经济一一中国农民的生活》[M].商务印书馆，2003.10[11]张五常:《佃农理论一一应用于亚洲的农业和台湾的土地改革》[M].商务印书馆，2001.9[12]德姆塞茨:《财产权利与制度变迁一产权学派和新制度学派》[M].1967[13]张五常:《佃农理论))[M].商务印书馆，2000.[14]威廉姆森:《资本主义经济制度》[M].商务印书馆，2002，P33一35[15]卢现祥:《西方新制度经济学》[M].中国发展出版社，2003[16]林毅夫:《制度、技术与中国农业发展》[M].上海人民出版社，1994，P45一69[17]刘伟，李风圣:《产权通论》[M].北京出版社，1998[18]周诚:《土地经济研究》[M].中国大地出版社，1998，P120一123[19]马克伟主编:《土地大辞典》[M].长春出版社，1991，P569一579IV 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