政府责任：为穷人建房

政府责任：为穷人建房政府责任：为穷人建房寇伟摘要：我国住房制度改革已经步入垂人转折阶段，政府应该承担起为中低收入阶层建房的责任，按照“有限产权，软硬约束，阶跃循环，社会参与”的思路，建立健金屮低收入阶层住房保障体系。关键诃：政府责任，住房保障体系，有限产权一、地产商建房为牟利，政府建房是责任早儿年北京地产商任志强提出开发商应只为富人盖房子，招來i片骂声。而后，王石又发布了将进入为低收入者建房的开发领域消息，博得不少赞誉。地产商究竟是耍为富人建房述是为穷人建房，引发了更多争论。其实，不足地产商提出为穷人盖房就光荣，给富人盖房就可耻，给谁盖房不过是一个纯粹的商业概念，其根木上都是为了牟利。从丿j科开发低价房的动机可见一斑：“,,国八条^里，第一条明确提出关于土地供应体系，应该更多关注中低收入人群，解决他们的住房问题”，“为低收入者盖房也可以获得利润空间”。可以说力科把握到了宏观调控的方向，耍从中开拓新的利润增K点。而任志强则认为商品房中含冇上地出让金就该卖给富人，经济适用房和租廉租房是没有土地出讣金、也没有多少利润的，就该由政府补贴卖给穷人。他们的两种说法只是面对经济形势和国家调控政策的两种不同应对态度，归根结底是要牟利，地产商不可能舍奔既得利益去为穷人建房，更不可能替代政府去做社会公益事业。因此，依靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题。保证人们的基本住房需求，让居者有其屋是每一个社会的责任和义务。尤其是中低收入阶层的住房问题是关系到最基本的民生问题，带有典型的公共用品的特征，不对能完全通过市场化的方式去解决。如果政府不通过政策扶持和财政投入来加大为中低收入者建设经济适川房和廉租房的力度，可能大多数中低收入阶层只能望房兴叹了，即使勉强凑足首付款买到新房者，也会背负着巨人的经济压力成为房奴。因此，政府必须作为社会屮低收入者住房保障体系的主体，直接介入居民住房问题，成为公共住房的供应商。其保障的tl标群首先是低收入阶层，然后逐渐向屮低收入阶层扩展，进而影响（而不是干预）房地产市场。鉴于目前我国中低收入居民的住房问题正成为日益突出的社会问题，政府应在人力、物力和财力有限的条件下，担当廉租房和经济适用房建设的主休，通过强有力的调控措施和经济手段，锁定低收入家庭为住房保障系统的重点对彖，有条件地减轻中低收入家庭购房负担，使中低收入阶层居民都有房住。二、住房制度改革已步入重大转折阶段由国土资源部下属部门发布的《2008年全国主要城市地价状况分析报告》显示，2008年全国商品房平均销售价格逼近4000元关口，达到3919元/平方米。这也意味着当年城镇居民一年不吃不喝，仅能买到4平方米的商品房。在美国，一套普通住宅大约等于城市 居民3—5年的收入；而在我国，这一数字人约是10〜15年，说明国内人多数仅有职业内收入者都没有能力购买商品房。按照建设部统计的现在住房基本情况（按套数让算）：84.6%为居民私有住房,11%是公房出租,2%是私房出租,2.4%是其它。而在84.6%私有住房里面，冇62%是房改房、23%是商品房、15%是原冇私房。可见，H前城市居民一半人居住的还是原来由政府和企业所建、经房改低价买到的住房，真正购买商甜房的居民只占不足20%,而其小还包括拥有2套或多套住房的有钱户和炒房户。从国际经验来看，保障居民住房问题，即使是发达国家做了儿十年的努力也没有完全做好、彻底解决。美国政府实施的“居者有其屋”制度，目前拥有自有房产的比例仅为70%,远远低于一些北欧国家。英国政府的住房政策是给予人民“购买的权利”，购房的首付款仅需5%,并由地方政府出资免除了购房的抵押贷款税，使得有固定工作和稳定收入的人都可以买得起住房，到了90年代，75%的人住进了口己的私有房产，15%的人住在属于非营利组织和地方政府的社会房产中，10%的人租房住。而像新加坡、香港这样的城市化国家或地区，依然冇超过半数的人口享受着公共住房保障制度。我国经过近二十年的努力好不容易才基本实现了以市场化为导向的住房制度改革，人们在观念上己经接受并习惯了拿钱买商品房。但是，市场化的商品房价格在政府地价阶跃式提高和房地产商炒作哄抬下一路飞涨，已经达到大部分真正需要住房或改善住房条件的人们无法承受的高位。对F1前购买商品房的居民进行分类：一•是城镇高收入阶层和私营企业中高层人员，他们确冇能力改善口己的住房条件；二是靠合法或灰色收入挣到的钱进行投资的炒房户，其购房目的是保值增值；三是已经独立生活多年、靠亲朋好友资助勉为其难的购房考；四是靠政府机构和企事业单位利用自C征川土地集资建房、以远低于市场价格购房的既得利益者。可见，中低收入阶层人们的住房需求或改善住房的愿望基本上都被远超出其购买能力的高价房变为长远的奢求F1标，小等收入阶层真止能在近期购房者也会越来越少，而要求政府为老百姓建房、干预房地产涨价的呼声却越来越高。曲此反思，我国从放弃由国家人包人揽建设公房无偿分配给个人的住房制度，推彳亍市场化为主体的住房制度改革二十年里，前十年功夫都花在卖原有的公房上，后十年无论是政府事业单位还是国有金业，把功夫都花在利用自己占用的国有土地集资建房上，真正依靠商詁房解决住房问题的人所占比例很小。这两年在国家基本上控制住以各种名义集资建房、福利式低价购房后，绝人多数冇能力购房者把tl标都集中在商品房上，1何地产商却借机恶炒房价牟取暴利。试想，如果我国各个阶层都仅仅依靠房地产商开发住房，而在市场化运行机制卜-政府又无法直接干预限制房价，只能任由房地产商漫天要价、为富人建房挣人钱，作为中低收入阶层的穷人永远不可能拥有白己的住房。可以说我国住房制度改革只是刚刚经过了从公有制到私有制的转变，已处在调整方向、健全发展的重要转折时期，此时政府必须厘清思路、下真功夫垂新建立住房保障体系，让低收入阶层、特别是弱势群体和贫困阶层也能住上房，冇责任适时通过政策调控和住房保障措施対房地产市场施加影响，使得普通住宅的价格与普通百姓的收入水平相适应，讣绝大多数中等收入及屮低收入阶层都能买得起房。三、构建住房保障体系的思路目前，虽然在建设推广经济适用房的过程中出现了许多问题，关于重点建设经济适用房还是廉租房的争论依然未见分晓，但政府建设保障住房的投入比以往已大大增加，具体是多建经济适用房述是多建廉租房，各地政府各有侧重。其实，不论是建设经济适用房述是廉租房，形式并不重要，关键是要解决好让谁住、怎么分、谁来管的问题。为此，本人捉 出“有限产权、软硬约束、阶跃循坏、补会参与”的一套思路，试图从问题产生的根源上找出解决的办法。1、有限产权。住房保障体系是一个全覆盖的体系，前政府重点是要保证廉租房，要让特困户和低收入无房户但能有公房可住，但不是说住房保障体系只是廉租房，廉租房只是其中的一小部分。住房保障体系是让所有居民都有房住，2居者有其屋，凡确实不能负担商詁房价格的中低收入阶层都应当包插在内。如果按照现有廉租房和经济适用房的配给办法，一是要想整体覆盖屮低收入阶层的保障住房，需要的投入是不可想象的，也是不可能实现的；二是从U经开发销伟的数量还不算多的经济适用房所产生的问题负血影响巨大，如果不加以改变，今后可能出现的问题会更多更大；三是由政府补贴的经济适用房与商品房Z间价差甚人，谁都想抢到这块蛋糕，无论政策规定多么完美，各层级执行者近水楼台寻租、不合标准者造假、刈有权配给者行贿等问题会接踵而來。其实，产生这些问题的根源是利益，是政府无偿奉送的利益，谁抢到手就是谁的能不抢吗。无论是排队也好、抓制也好、寻租行贿也好，即使是拿到房的人看到一些冇钱人与口己享受同样的政府补贴会感到不公，那些没有拿到房的人就会更加感到不公，而贴钱造房的政府大把的钱花出去不但收效甚微，月.始终落不到一个好字，岂不是很冤枉吗？如果把政府的无偿补贴变为政府持冇相应比例的冇限产权，使得到经济适用房的人只能得到与其付出和应的产权，限制其只能白己居住，不能出租，不能自由转卖、赠予和继承，首先就会白然地把那些倚靠权势挤占经济适用房拿去转卖和赁者排除在外了；其次，介算建房成本时，按照较低价格核算十•地岀让金，正常计算政府应收取的相关税费，按照建房面积核定开发商可得建房利润后、按照简约设计标准公开招标降低建房成本，将各项成本汇总后，实际建房成本约会比同地同面积商品房价格低10-30%,以此核定房价使房屋产权拥有者共同享受到低于商品房价格的优惠;再次，规总按照购房者拥冇的产权比例享冇和应的权利，比如：规左购房者最低拥有产权的比例为20%,口C不住时必须将住房的有限产权卖给政府；拥有40%以上产权考同时拥有自有产权部分的继承权和赠予权；拥有60%产权以上考达到规定居住时间后，可以进入市场交易，所得售房收入与政府按照产权比例分配，如交易价格低于规定最低市场价，则改由政府相应管理机构以此价格收购。实行有限产权购买经济适用房，再加上规定必须自住及住房时间、售房权利、交易方式等诸多限制，非口住的炒房者和牟私者自然对它就不会感兴趣，也就规避了以往经济适川房分配过程中最大的漏洞和弊端；而对于真止需要住房自住的屮低收入者，政府只须制订规则和办法让最需要住房的人排在前边，按照自己的需求和能力选择自己中意的房子、确定自己想拥有的产权，这样做法肯定会让老百姓感到满意和公平。2、软硕约束。建立规章制度的冃的就是要形成约束机制，使那些真正IT己住房且乂买不起商品房的中低收入者能够拿到廉租房和经济适用房。这里所说的约束有条条框框限制的制度性破约朿，也冇环境条件道德规范施压的心理性软约束。H前，建设部《经济适用房管理办法》已明确规定：“经济适用住房单套的建筑面积控制在60平方米左右”，对经济适用房的套型面积实行了严格控制，使其真正与中低收入群体的收入水平需耍和适应，使他们能买得起、住得起，同时也使一部分想搭便车的中高收入群体因为房子小而不去打经济适川房的主意。各地政府对于城市低收入家庭申请购买经济适用住房基本上都规定了应同时符合的破性条件：一要具有当地城镇户口（要求3或5年不等），二是家庭收入符合市、县人民政府划定的低收入家庭收入标准（根据当地经济发展水平而定），三是无房或现住房面积低于市、县人民政府规定的住房困难标准（12或16平米）。这些硬条件只能是划了一个圈圈，把符合条件的人们都圈在里面，至于谁更符合条件、优先给谁房则很难确定，有的地方政府为了显示公平，只好靠摇号、抓阉以赌博的方式来决定分房， 既便如此还是有人作弊（居然能摇岀六连号）。其实，完全可以参照原來行政事业单位分房的成功经验，把有关硬条件配以不同权重，3符合条件者可以根据自己的实际情况对照打分，然后按照分数排序依次按号选房。按照这样做法配给销售经济适用房，不论是购到或没冇购到住房的人都会感到公平。硕的约束条件总还会冇人钻空子，还耍辅之于一些软约束使那些不符合规定者心存忌惮，无趣11无颜进入经济适用房竞房圈中。一是要信息公开，从个人申请经济适用房那一刻起，就开始进入公平竟争Z中，个人情况要按照要求如实填报并且公开，调杳审核后对个人条件逐项打分，比较排序结果要张榜公示，伟房方案更要张榜公布，整个过程都要置于群众的临督Z下，让造假者不敢跻身其中；二是住房环境要一般，经济适用房没有必要像商品房小区那样追求高档花园式设计，耍统一•套型设计、小区环境要简约实用，中低收入阶层要的就是经济和适用，不怕居住环境普通一般，更不怕别人见笑，而中高收入者却会因看重环境、更爱而子而无法在这里居住；三是限定自住，政府建造经济适用房的口的是要解决屮低收入阶层无房可住或住房条件太差的社会性问题，购买者既然享受了政府的优惠政策，就耍按照约定口己居住，不能转卖或出和、出借，否则即为违约，政府可按其购价回购另卖，购房者一口经济条件好了町以按约定出伟再去购买商品房。3、阶跃循环。政府大力建设住房保障体系，重点在丁•保障中低收入家庭，但这种保障是具有延伸效应的，是一个逐步影响其他收入阶层住房问题的作用过程。从长远看，政府应先集中力量解决中低收入阶层的住房问题，然后逐步向上扩散，通过硬件投入和软件影响，使部分承受很人压力勉强才能购买商品房、以及具他已有住房但要改善住房条件的中等收入者，也能得到适度的住房保障优惠。就小低收入阶层而言，也可细分为特困户、低保线内户、长期低收入户、短期低收入户、长期中低收入户、短期屮低收入户儿个级别。这些层级内的个人的经济收入水平都是动态变化的，某丈夫失业期间全靠妻子的收入生活肯定会让全家的平均收入水平降低一到两个层级，年龄人的和年龄小的相比变动的对能性及升降幅度差别肯定会很大。同时，各个级别人们因年龄、人口等情况有别而对住房的需求也不同，随着家庭情况和收入的变化对住房条件的要求也会改变。就目前政府住房保障政策及实施办法来看存在较大弊端：一是廉租房和经济适用房专建专用，廉租房租房者收入提高后想买下部分产权长期居住因住房性质不同而不可能，退掉廉和房转买经济适川房因各有政策规定和评佔标准或许更难实现；二是经济适川房在房了建成Z后是一次性卖给达标者的，而在这些因收入低得到经济适用房的人中，有些人过一段时间收入增加后超出了居住经济适用房的条件，因其U拥有房子的产权，是不可能再退出來的，这样的话政府就需要不停的建造更多的经济适用房来满足低收入者的需求；三是一次性购买经济适川房考是由政府部门根据具收入水平评估后配给性购置的，并不见得符合个人的意愿，尤其是随着个人情况的变化与其住房耍求差别会越來越大，也会因为产权问题作梗而不能调换；四是经济适用房是靠政府无偿补贴降低售价的，因政府每年投入资金的有限性，补得多了收入很低的人才能买得起、但受惠的的人数有限，补得少了只有中等偏低收入的人们能够买得起，解决不了低收入怵I难户的问题。因此，有必要制订行之有效的政策，对中低收入阶层保障住房实行阶跃循环式动态管理。所谓阶跃，首先是要实现廉租房和经济适用房的统一管理、交义使用，即允许低收入级别的廉租房承租者在其收入提高后，根据其经济能力买下所住廉租房部分产权长期居住或申请调换转购其它经济适用房，实现由不稳泄的短期租用政府廉租房转为拥冇经济适用房部分产权长期稳疋居住牛活的阶跃；其次，根据中请经济适用房个人的经济收入水平和意愿，在其购买经济适用房时可以购买不同比例产4权、拥有与其产权相匹配的权利，可以规定个人根据其收入水平提高程度随时中请购买更大比例的产权或全部产权，以亨受更多的优惠、亨有更大的白主权，实现个人产权的层级跃变；再次，允许个人根据其能力和需求提出申请，由房管机构根据现有经济适用房 实际情况为其调换住房的地点和面枳，按各人需求实现居住条件的阶跃。所谓循坏，一是指购房者因其收入水平提高能够出低向高不断提高居住条件，即由廉租房提升到经济适用房、由小户型房提升到中小或中等户型房、直至放弃经济适用房转买商品房，使更多低收入者进入到政府的保障住房循环圈中；二是指保障住房产权的升级循环，即由开始的租房户变为有限产权户，由拥有较少产权逐渐捉高拥有产权的比例、直至购买全部产权；三是政府投入资金的有效循环使用，政府只需要投入有限的资金建房，将原來经济适用房减免的土地出让金、相应的各种税费都转变为政府拥有的产权，随着购房人拥有房屋产权比例的增加，政府回收资金的数额也会相应增长，除了在短期内能收回人部分实际投入建房资金以外，较长时期内还可以收冋更多的以往完全作为无偿补贴不可冋收的政策性投入，使保障住房的可利用建设资金倍增式扩充，循环放大利用。4、社会参-与。政府有责任和义务为中低收入阶层营建住房保障体系，各级政府每年都会制定计划來保证廉租房和经济适用房的建设资金，而且近两年的资金投入量己有人幅度增长，建成出租或售出的保障住房也会越来越多。那么谁来管理、怎样用好政府投入的住房建设资金，谁来建设住房、建好后曲谁来管理呢？郑州市政府主动岀而纟I［建投资公司，來从事经济适用房、廉租房、周转住房和农民工公寓等住房的投资和建设。并表示在住宅投资公司成立一到两年内，逐步垄断经济适用房和廉租房市场，这可视为政府为民生保障积极承担应有责任的一种举措。然而，政府的能力毕竟是有限的，即便是在公共产品提供与公益事业建设方而，仅仅依靠政府的大包大揽也是不现实的。另外，专权和垄断往往与权力寻租之类的腐败联系在一起的，一旦经济适丿1］房和廉租房从投资、房地产开发、按个人申请配给发售、到住房的产权管理和物业管理全部由政府包办，很难保证不会滋生腐败现象。作者认为，应该实行政府操控、招标建设、社会化管理，充分利用社会力量和市场化运营机制，使保障住房口始至终都能够透明公开。一是由政府构建中低收入阶层住房保障体系，成立临督管理机构负责体系建设管理，在建设阶段具体负责建设计划、审核设计、招标建设、监督验收，在分配阶段重点负责资格审杳、分项打分排序并张榜公示、确定配给售房方案，在管理阶段重点负责政府产权管理；二是利用成熟的房地产市场招标竞争，委托房地产商按照规划设计方案和实施要求建设，核定材料品质、核定验收标准、核定开发商包干利润，只耍开发商按耍求建设、保证住房质量，政府管理部门原则上不干预；三定发展保障住房的社会化管理服务机构，可以借鉴香港公屋管理制度，成立类似香港房屋委员会那样的非盈利代理机构，代理廉租房和经济适用房的物业管理、申请人购房按序排队轮候、国有产权管理等工作，尽可能通过制度规范化、公开透明化管理模式，使廉租房和经济适用房的管理工作简单化，尽快实现社会化管理。作者简介：宼伟，1959年3月生，1984年调入河南省社会科学院工业经济研究所工作，1993年被评定为副研究员，主要研究方向为国有资产管理、产业经济。通讯地址：郑州市文化路50号邮编：450002电话：13903832188E-mail:kouwei!88@1635